2012年07月03日14:05
社会保障改革是我国改革事业的重要组成部分，是维系改革事业整体顺利进行、国民经济持续发展和社会基本稳定的重要制度保障。我们要在实现经济社会全面协调与可持续发展的同时，不断增进人民福祉和共同富裕。积极稳妥地深化社会保障体制改革，加快建设、健全覆盖城乡居民的社会保障体系，促进这一制度尽快走向定型、稳定、可持续发展新阶段，具有十分重要的意义。
一、我国社会保障制度改革取得的巨大成就
我国社会保障制度改革实现了从计划经济时代的国家—单位保障制向与市场经济体制相适应的国家—社会保障制转型，成就巨大。首先，实现了国民社会保障观念的革新。计划经济时代，国民在社会保障观念上单纯依靠政府与单位，而个人不承担任何责任。现行社会保障制度改变了这种观念，实现了更具有可持续性的政府、企业、个人及社会各方共同分担保障责任的做法。特别是个人责任的适度回归，不仅使社会保障的责任分担更为合理，促进了国民权利与义务的紧密结合，更加符合平等、互助的原则，并具有了相应的激励功能。其次，实现了新旧制度的整体转型。我国选择的不是福利国家的道路，而是以权利义务结合型为特征的、社会保险为主体的中国特色发展道路。国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利义务相结合的国家—社会保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、福利型的国家—单位保障制度。再次，实现了独特的统账结合型基本养老保险模式的制度创新。在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，为世界提供了新鲜的经验。此外，社会保障法制建设与体制改革取得重要进展。《社会保险法》于2011年7月1日正式实施；而经过1998、2008年两次大的机构改革，则使一直处于过度分散的社会保障管理体制得到调整。原来由多个政府部门分割管理的社会保险事务先后被整合到劳动和社会保障部、人力资源和社会保障部，使社会保险管理走向集中。民政部的社会救助与福利职能由过去仅仅针对城乡孤寡老幼扩充到面向全体国民，从而完成了从分散管理到适度统管的初步进程。
我国社会保障体制改革的巨大进展，为化解社会风险、实现社会稳定与保障人民权益、实现共同富裕起到了重要作用。一方面，社会保障制度改革较好地化解了市场经济改革特别是国有企业改革带来的巨大社会风险，维护了整个社会的基本稳定，为经济改革与经济发展创造了有利的条件。另一方面，新型社会保障制度保障了全体人民的基本生活权益。以最低生活保障制度为核心的社会救助已经覆盖城乡居民，医疗保障制度已经惠及95%以上的人口，基本养老保险在2012年能够实现制度全覆盖，社会保障制度普惠全民的愿景即将实现。这是我国在创造国民经济持续高速增长30多年的奇迹后，继续创造的中国式的社会发展奇迹。社会保障制度改革不仅构成了我国改革事业取得成功的重要因素，而且更好地促进了个人的发展与社会的进步。
二、社会保障制度改革的成功经验
我国的社会保障改革是全面而深刻的制度变革。较之国外社会保障制度改革总是充满风险甚至引发社会危机与政治危机，我国的社会保障制度改革无疑更为成功。我国社会保障制度改革的基本经验可以概括为以下几个方面：
第一，中国社会保障制度是中国特色社会主义事业的有机组成部分，必须坚持走中国特色的社会保障道路。在我国的社会保障改革进程中，借鉴与吸收了许多国家行之有效的经验，如起源于德国的社会保险模式，发端于新加坡的公积金模式与智利公共养老金私有化的个人账户模式等。但我国没有照搬、照抄国外模式，而是在尊重国情的基础上，采取了一种混合型模式的政策取向，并在一定程度上实现了制度创新。事实证明，充分重视中国传统的家庭保障功能、充分发挥农村土地对农村居民基本生活的保障功能，以及采取独特的过渡性改革措施等做法，符合我国国情，取得良好效果，坚持走中国特色的社会保障道路是完全正确的。
第二，坚持渐进改革，逐步实现从原有社会保障制度到新型社会保障体系的全面转型。我国的社会保障改革牵涉面极广，对利益分配格局的调整力度极大，必然涉及到复杂的相关体制、机制及政策体系。采取渐进式的改革方式推进，从单项突破到综合改革，从局部探索到全面推广，从弥补缺失到促进公平，是客观环境与形势综合影响的结果。总体而论，渐进改革因其震动较小、出现问题较易得到纠正、制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟，确实成为一条值得借鉴的中国经验。
第三，与国民经济发展保持协调，在经济增长的同时实现社会保障改革的目标。在改革开放前一个时期，国民经济保持了持续高速增长，城乡居民收入水平持续大幅度提升，绝大多数城乡居民的收入增长要大于福利下降所付出的代价，这是我国社会保障改革初期能够平稳推进的重要因素。从1998年起，中央政府加大对社会保障改革的直接投入，强力推进“两个确保、三条保障线”，即确保离退休人员按时足额领取养老金，确保下岗职工按时足额领到下岗职工基本生活保障金，并建立最低生活保障制度，充分发挥失业保险的功能，社会保障制度逐步建立健全，切实解决了亿万劳动者及城乡低收入家庭的最低生活保障问题。2008年，面对国际金融危机及低迷的世界经济格局，党和政府又进一步加快了社会保障体系建设步伐，在社会救助、医疗保险、养老保险与住房保障等方面加大投入，促使社会保障制度进一步普惠全民，国民经济迅速摆脱危机，继续保持在高速增长的轨道上运行。与国民经济发展保持协调，既是国民经济持续发展的要求，也是社会保障制度自身发展的内在要求。改革开放30多年的发展实践，已经证明了这条宝贵经验。
三、有序优化社会保障体制
党和政府对社会保障体系建设的高度重视，表明建立健全社会保障制度已经取得共识。改革30多年的经济发展成就积累了丰厚的公共资源、社会资源与市场资源，建立健全社会保障体系已经具备了相应的经济基础。以往20多年的社会保障改革探索，为这一制度从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续的成熟阶段提供了丰富的经验与教训。因此，与前一个时期侧重社会保障项目建设、加大公共投入、扩大覆盖面不同，当前社会保障制度改革的重要任务是加快社会保障体制改革，理顺决策体制、监管体制与实施机制的关系，合理界定政府责任，并优化各项制度。
第一，理顺决策体制、监管体制与实施机制的关系。按照我国社会保障体制改革深化的目标，在遵循规范、有效的原则下，理顺决策体制、监管体制与实施机制之间的关系，真正让立法机关承担起确立社会保障制度及修正、完善制度的决策之责，让行政机关与司法机关分别承担起制度运行的监督之责，让实施服务或者经办业务的机构承担起制度运行的服务或供给之责，实现决策机关、管理机关与实施机构各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡，逐步实现全部社会保障事务运行在科学发展的轨道上。
第二，要不断完善社会保障领域的立法，决策体制逐步由行政机关决策向立法机关决策转化。我国迄今仅制定了《社会保险法》、《军人保险法》，大多数社会保障事务基本上是行政主导和政策主导。由于社会保障制度的任何调整都会涉及相关主体利益结构的调整，其决策过程只有在公开、透明的条件下，才能确保各社会阶层和相关利益主体的有序参与，因此，应该由立法机关对社会保障制度负最终之责。同时，社会保障制度只有通过上升到法律规范的层次，才能确保其具有权威性、稳定性、可靠性。此外，国家立法机关的决策权不仅是制定社会保障法律，还表现在对社会保障预算的监督上，需要尽快建立社会保障专项预算制度，以进一步强化对社会保险基金的监督与约束。
第三，构建行政、司法、社会监督三位一体的监管体系。行政监督是社会保障监管体制的核心。我国目前需要进一步整合相关部门的管理职责，设置尽可能统一的大社会保障部门，以集中监督管理全国主要的社会保障事务，同时确保财政、审计、监察等部门在法定职责范围内对有关社会保障事务及当事人进行监督。在这方面，维护主管部门的权威并切实推行行政问责制尤为重要。司法监督是社会保障制度运行中的最后监督机制，也是最严厉的监督机制，我国需要尽快改变社会保障监督体制中司法机关缺位的状态，各级人民法院应当配备熟悉社会保障事务的法官，并探索设置专门的社会保障法庭，这是矫治现阶段社会保障领域中的违法犯罪现象和维护社会保障制度规范、健康运行的必要举措。与此同时，还有必要建立相应的社会监督机制，让工会、雇主组织、媒体及其他社会组织、个人都可以监督社会保障制度的运行。
第四，据需设置、适度集中、社会参与，推进实施机制改革。据需设置，是根据不同社会保障项目的特征与要求设置相应的实施机构。社会救助是政府的责任，要建立专门的社会救助经办机构。社会保险则应根据不同保险项目的内在要求，分别建立起养老保险、医疗保险经办机构。而各项社会福利事业宜遵循公助民办的原则。适度集中社会保障实施系统，有利于确保实施机构及其工作人员的服务标准与服务质量；有利于发挥规模优势，提高政策执行的效率；有利于方便保障对象、提高公众的满意度。因此，面向基层的社会保障服务机构应当尽可能统一，构建综合性的社会保障服务平台。同时，在政府主导下，应当充分调动民间组织、社会团体的积极性，坚定不移地走社会化道路，以提高福利事业的运行效率。总之，社会保障实施机制应当按社会保障类别设置，遵循适度集中实施原则，发挥政府与民间的积极性，共同构筑一个严密、高效的社会保障服务网络。
(网络编辑：贺立辉)
