加快推进转型综改试验区建设的若干意见
时间：2014-02-13 04:49 来源：山西新闻网 山西日报
（2014年1月15日）
为深入贯彻党的十八届三中全会精神，认真落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，加快推进山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区（以下简称转型改试验区）建设，提出以下意见。
一、以转型综改试验区建设为切入点深入推进改革
（1）深刻理解和全面把握党的十八届三中全会的精神实质。党的十八届三中全会是我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的会议，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是全面深化改革的纲领性文件。要把学习贯彻党的十八届三中全会精神作为一项重要政治任务，深刻领会“三个进一步解放”的要求，准确把握“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，牢固树立进取意识、机遇意识、责任意识，抓住深化经济体制改革这个主轴，全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。
（2）全面深化改革要以转型综改试验区建设为统领和切入点。转型综改试验区获批以来，省委、省政府高度重视，按照国家批复的《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》，制定出台了近三年的实施方案，逐年分解为年度行动计划，紧紧围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大转型任务，部署了十大领域的综合配套改革，着力推进事关全局的重大改革、重大事项、重大项目、重大课题，在争取国家下放低热值煤发电项目核准权、实行煤层气矿权分级审批、开展动力煤期货交易试点前期工作等方面取得了突破性进展。但与中央要求相比、与改革开放先进地区相比、与广大干部群众期盼相比还有明显差距，存在破题不够、路径不宽的问题。
转型综改试验区是全国唯一的全省域、全方位、系统性的综改区，已部署的综改试验任务既符合党的十八大和十八届三中全会精神，又具有鲜明的山西改革特色，对破解资源型经济转型这个历史难题具有全局性意义。党的十八届三中全会发出了全面深化改革的 “动员令”，为我省进一步丰富转型综改试验区建设的内涵，破解制约资源型经济转型的体制机制障碍，加快推进转型综改试验区建设提供了新的重大历史机遇。我省贯彻落实党的十八届三中全会精神，必须以转型综改试验区建设为切入点，进一步解放思想、求真务实，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，带动全省转型跨越发展，更好地释放资源型地区的改革红利、市场潜力和创新活力，为转型跨越发展、办好“两件大事”提供强有力的体制机制保障。
（3）加快推进转型综改试验区建设的总体要求。按照中央关于全面深化改革的指导思想、总目标和路线图，围绕转型综改试验区建设的目标、任务，坚持正确的改革方向，坚持胆子要大、步子要稳，于法周延、于事简便，点面结合、示范引领，因地制宜、基层首创的原则，进一步提高综合配套改革决策的科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，不断破解转型难题、拓宽发展路径，力争到2015年初步建立起促进资源型经济转型的体制机制，初步形成“以煤为基、多元发展”的产业体系；到2020年在转型综改的重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成具有鲜明山西特色的系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，全面深化改革走在中西部地区前列，探索出一条资源型地区实现科学发展、建成全面小康社会的新路。
（4）转型综改试验区建设的核心任务是促进以煤为基、多元发展。以煤为基、多元发展是山西转型跨越的主战略，是产业升级的一体两翼。转型综改试验区建设的核心任务，就是破解以煤为基、多元发展的体制机制障碍和要素瓶颈。着眼于以煤为基，巩固煤炭资源整合成果，完成焦化行业重组任务，积极推进钢铁、有色、水泥等传统行业的企业整合和技术提升，引导上下游企业联合重组，坚决遏制产能盲目扩张；建立健全高碳产业低碳发展促进机制，以多联产、全循环、高端化为基本模式，加快资源就地加工转化；完善煤电一体化体制，促进煤电和谐发展；加快推进电力用户与发电企业直接交易，完善大用户直供电机制。着眼于多元发展，健全新型产业发展促进机制，推动新能源、新材料、节能环保、高端装备制造、生物、新一代信息技术、新能源汽车、现代煤化工、煤层气等战略性新兴产业发展；结合资源禀赋和工业基础，布局一批高端装备制造业、现代煤化工、新材料、新能源产业基地；加快现代服务业快速发展，创新旅游管理体制和市场运行机制，促进文化、旅游产业深度融合。
二、大力推进政府职能转变
（5）深化政府机构改革和职责整合。按照精简统一效能的原则，稳步推进大部门制改革，省政府设工作部门40个，其中办公厅和组成部门24个，直属特设机构1个，直属机构15个。另设部门管理机构6个。推进省级以下政府机构改革和职责整合，完善市县食品药品监督管理体制，调整省级以下工商、质监行政管理体制，实行分级管理。整合建设工程项目交易、经营性土地使用权出让、矿业权出让、产权交易和政府采购等各项招投标活动，建立统一规范的公共资源交易平台。整合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴纳、交通违章等信用信息，建立统一规范的信用信息平台。整合城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗的职责，建立统一完善的医疗保障体系。整合房屋登记、林地（草原）登记、土地登记等职责，明确统一办理不动产登记的机构。
（6）积极推进事业单位分类改革。
制定事业单位改革配套政策，深入推进公益服务事业单位、承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革。推进省直单位和市属事业单位法人治理结构试点。探索学校、科研院所、医院等事业单位去行政化的有效形式，严格控制人员编制，减少领导职数。中央核定的各级行政编制总额和各类专项编制总额不得突破，将全省事业编制总额控制在2012年底总量内并有所减少。
（7）加快推进简政放权。做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作，全面清理投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项。一律取消以“红头文件”设定的行政审批事项，一律取消除法律、行政法规规定外的资质、资格类审批，一律取消没有法律法规依据的登记、年检、年审、监制、认定、审定等管理措施，一律取消以事前备案等名义实施的行政审批事项。加大省级政府投资审批权限下放力度，扩大市县核准备案权限，推进同步下放环保、土地、规划等前置审批权限。在27个县份（扩权强县试点县、省级综改试点县，下同）依法合规配套下放环评、能评等省级投资领域审批事项。
重新明确各级行政审批事项目录，2014年6月前向社会公布省级政府部门审批清单。优化审批流程，规范审批服务，推进行政审批标准化建设。抓紧完善我省固定资产投资项目流程图。总结太原市“两集中、两到位”改革经验，2014年底前在全省各市和27个县份推广。规范行政权力运行，市县政府2014年底前、省级政府部门2015年底前公布本级政府部门权力清单。加大政务公开力度，编制政务公开和政务服务目录。
（8）完善市场监管体系。推进工商注册制度便利化，在27个县份和太原市城区先行开展工商登记制度改革，推行公司注册资本认缴登记制，放宽公司注册资本登记条件并取消最低注册资本限制，放宽市场主体住所（经营场所）登记条件，实行企业年检改年报制度和市场主体信用信息公示制度，力争2014年6月在全省推开。积极推进先照后证。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合执法试点。市场监管原则上实行属地管理，执法重心下移，由市县政府负责。规范设置各级行政执法机构，省级一般不设行政执法队伍。清理整顿现有行政执法队伍，推进跨部门、跨行业的综合执法。规范行政执法行为，尽快研究出台《行政处罚自由裁量权行使办法》。
（9）积极稳妥推进行政区划调整和扩权强县改革。积极开展《山西省行政区划调整规划》编制工作，研究调整部分市不合理的城区、矿区设置，逐步解决“一市一区”问题。适应大县城和重点镇发展要求，将扩大县级市中心城区、县城和重点镇的区域范围纳入调整规划。对具备行政区划调整条件和达到设市标准的县有序改市。合理制定、完善设镇条件和程序，对具备行政区划调整条件的乡有序改镇。科学推进城市中心城区的镇（乡)改街道和村委会改社区居委会。积极探索县政府驻地镇的管理模式。
统一规范推进27个县份改革试点，逐步拓展扩权事项，集中连片扩大试点范围，在科学评估第一批85项扩权事项的基础上，将具备条件的国务院下放省级行政审批权限以及省级下放设区市的审批事项，以授权方式下放试点县（市、区）。探索实行省直管县体制。
三、发挥市场配置资源的决定性作用
（10）完善矿产资源市场配置机制。除国家有明确规定外，对新设立的煤炭资源矿业权全部采用招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让，探索对共生、伴生矿产资源矿业权实行一体化配置，完善矿业权一级交易市场。研究制定矿产资源矿业权转包、出租、出让、抵押等市场交易规则，加快建立矿业权二级交易市场，促进矿业权流转。加快矿产资源矿业权交易有形市场建设，完善全省11个市网上交易和网上监管机制，实现阳光操作。探索推进国有煤炭企业已占有存量资源未缴纳矿业权价款转国有股权。积极推进煤层气管理体制改革，创新煤权气权一体化设置，探索建立煤层气资源矿业权有偿取得制度。
（11）逐步实现集体建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。在27个县份先行试点，稳步推进农村集体经营性建设用地通过出让、租赁、入股和抵押等方式入市流转。按照依法、平等、自愿、有偿的原则，依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡建设用地有形交易市场和交易门户网站。尽快制定集体建设用地流转交易管理办法，明确集体建设用地交易范围，健全集体建设用地交易规则和操作流程，规范交易信息披露，建立监督制约和责任追究机制。逐步缩小征地范围，明确公益性行业用地和营利性行业用地的界限。进一步规范征地程序，严格执行相关法规，确保征地程序、补偿标准合法、公开，实现阳光征地、和谐征地。总结提升各市县被征地农民安置的丰富实践，不断完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
（12）构建用地保障和耕地保护新格局。严守我省6000万亩耕地保护红线不放松，确保农业和粮食安全。争取建设用地增减挂钩试点突破县域范围，逐渐实现以太原都市圈和其他设区市为单元安排增减挂钩指标。尽快将工矿废弃地复垦利用试点扩展到全省。设立省级耕地开发项目专项资金，在全省实施大规模的造地工程。设立省级开发耕地储备库，用于保障省级重点建设项目或重点建设区域的占补平衡，并通过有偿使用方式在省域内进行调剂。探索建立土地开发多元投入机制，有效整合各类涉农资金，探索引入个人、企业、信贷等社会资金参与土地综合整治。全面实施建设用地节约集约利用考核机制，从2014年起对各市的单位建设用地投入、产出指标进行评价考核，并作为分解下达年度土地利用计划指标的重要依据，对排名靠前的市奖励部分用地指标。加快朔同地区盐碱地的改造利用，探索把以盐碱地为重点的未利用地纳入建设用地规划范围。
（13）健全金融服务体系。加快地方金融机构改革，优化股东结构，积极引进战略投资，促进城市商业银行增强实力，建立现代金融制度。加快农信社股改步伐。鼓励大型企业集团组建财务公司。积极支持民间资本依法发起设立民营中小型银行、消费金融公司、村镇银行、融资再担保公司、小额再贷款公司等金融机构。小额贷款公司和融资性担保公司可享受金融机构营业税和所得税优惠政策。建立政银企对接平台，加大引进金融机构力度。
显著提高直接融资比例。积极扩大债券市场融资。加大企业改制上市力度，推动上市公司并购重组和再融资。大力发展创业投资和私募股权投资基金。加强区域要素市场平台建设。在27个县份开展农村房屋产权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权等抵押贷款业务。创新城镇化建设投融资机制，完善省市县三级城镇化建设投融资体系。完善地方金融统一组织协调机制，加强对金融重大事项的组织、指导、协调工作。进一步落实地方政府处置非法集资责任。进一步改善金融生态和信用环境。
（14）创新煤炭交易体制机制。
完善煤炭现货交易，开展场外交易试点，提升金融服务功能。扩大煤炭交易价格指数的覆盖面和影响力。完善煤炭、焦炭等大宗产品的市场配置机制，积极发展焦炭、电力和煤层气等能源商品的场外交易。引入期货交易机制，以动力煤为试点，积极推进煤炭等能源商品衍生品交易，创造条件开展期货交易。
（15）进一步完善价格形成机制。完善资源性产品成本核算制度，加快资源性产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。将政府定价的商品和服务限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。积极稳妥推进价格改革，下放和放开部分价格管理权限。完善居民“阶梯式”电价，推进水、电、气、热等领域价格改革，放开竞争性环节价格，对居民生活用水全面实施“阶梯式”水价，对工业用水实行“差别水价”政策。在引黄供水区实施“分质供水、原水直供”办法，加快形成竞争性水市场。研究制定管道天然气居民用户“阶梯式”气价政策。积极稳妥推进按用热量计价收费的热价改革。建立煤、气、电、热等能源产品价格联动机制。
四、深化国有企业改革和大力发展混合所有制经济
（16）深化国有企业产权制度改革。推进国有企业股权多元化改革，有效解决我省国有企业“一股独大”和资源依赖、政府依赖等问题。省属企业国有股权根据市场情况有序减持或退出。根据企业不同功能，合理确定减持比例，大力引进战略投资者。加大国有企业改制上市力度。推动各种投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债等形式参与国有企业改制重组。加强对市县属国有企业改革的分类指导。
（17）创新国有资产监管和收益管理体制。以管资本为主加强国有资产监管，形成具有不同功能的国有资本投资经营主体，推动省属国有企业由“大”向“强”转变。对省属国有企业进行分类改革，支持有条件的集团公司改组为国有资本投资公司。根据不同国有企业的功能定位，实施分类监管、分类指导、分类考核。完善国有资本经营预算制度，逐年提高国有资本收益上缴比例，不断完善国有资本收益共享机制。
（18）推行国企信息公开。推行国有企业财务信息及有关重大事项的公开，省属企业定期向社会公布经营状况、重大投资、薪酬水平、职务消费、业务消费等信息。省属国有企业领导人员与企业职工的平均工资之比控制在合理比例之内。建立职务待遇、职务消费、业务消费与企业效益挂钩制度。
（19）完善法人治理结构。国有企业要建立健全股东（大）会、董事会、经理层和监事会，形成协调运转、有效制衡的决策、执行、监督体系。国有独资及国有控股公司全面推进规范董事会建设，逐步落实董事会业绩考核、薪酬管理和经理层选聘等职权。建立职业经理人制度，减少行政任命管理人员，增加市场化选聘比例。建立健全企业经营管理者选聘、考核、奖惩和退出机制。完善责任追究制度，形成责、权、利对等的运行机制。探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用、职工民主管理有效整合的途径。鼓励非国有企业完善法人治理结构，建立健全现代企业制度。
（20）支持各种所有制经济融合发展。除国家规定的领域外，国有资本投资项目可吸收一定比例非国有股份，竞争性领域新上项目允许非公有资本控股。鼓励资源型企业通过全产业链、煤电一体化等方式进行战略并购重组。鼓励以集体经济为主体的企业进行规范化股份制改造。支持发展非公有资本控股的混合所有制经济，鼓励非公有制企业加强与国有、集体企业的合作。鼓励非公有制企业通过相互参股、职工持股、引进外资、出让产权、资本运作和上市挂牌等形式建立开放多元的现代产权结构。完善混合所有制企业管理制度，坚持同股同权，共同参与企业经营管理。探索具有资源型经济特点的混合所有制企业员工持股有效形式。
（21）积极支持非公有制经济快速发展。实行统一的市场准入制度，严禁在国家法律法规规章和标准外设置行业准入、市场准入门槛。鼓励支持民间资本以独资、参股、控股等多种方式进入基础设施建设、市政公用事业和金融、电信运营、教育、文化、医疗卫生、育幼养老等行业和领域，依法享有平等政策。形成向社会公开推介项目和非公企业参与重大项目投资招标的长效机制。支持非公有制企业建立研发机构和企业技术中心，与高等院校、科研院所开展合作，推进科技协同创新，积极引进先进技术和设备，开发 “专精特新”的产品、技术。鼓励非公有制企业引进高端人才，加强对大中型非公企业高层管理人员和有发展潜力的优秀小微企业主培训。建立健全非公有制经济发展联席会议、世界晋商大会、党建保障等制度和机制。
五、健全科技创新体制机制
（22）强力实施创新驱动发展战略。制定国家创新驱动发展战略山西行动计划和低碳创新行动计划。建立科技创新联席会议工作机制、科技资源集成整合机制、关键技术重大项目联合攻关机制和产学研协同互动机制。以企业为主体，以需求为导向，促进产学研相结合。鼓励省属国有企业建立国家级技术中心、重点实验室、工程中心、博士后流动站以及创新联盟，支持中小企业以多种形式设立技术开发机构。省级各部门设立的研究开发类和科技创新类计划项目80%由企业牵头承担。加快科技投融资体制改革，推进中小企业自主创新。取消高新技术成果入股的比例上限。建立政府引导、企业主体的多元化、宽渠道科技投入体系。提高研发投入、高新技术企业数量、专利申请量等指标在全省目标责任考核中的权重。实施知识产权战略，切实依法保护知识产权。
（23）建立科技创新人才引进、培育与使用机制。坚持高端引领、以用为本原则，建立集聚人才体制机制。创新人才引进机制，出台级差化引才引智政策。依靠重大科技专项、重要产业项目和重点课题研究引进一流高科技人才。完善不同层次不同类型人才的评价发现机制，对院士等特殊人才实行一事一议制度。消除人才流动政策性壁垒，加强人才市场建设，优化人才资源配置。实施人才创新创业扶持奖励政策，健全技术要素参与分配制度，职务发明成果收益60%以上比例划归研发团队拥有。在山西科技创新城和省高校园区搭建科研平台，整合资源、联合攻关。推动职教园区建设，建设具有山西特色的现代职业教育体系。调整高等教育学科专业结构，围绕转型加强重点学科建设，加快建设煤化工、煤层气、生物技术、信息技术、现代农业、旅游、文化产业等方面的专业。
（24）大力推进山西科技创新城建设。山西科技创新城是我省实施创新驱动战略的关键一招。积极实施低碳引领、创新驱动、开放带动战略，打造产研一体、产城一体、产融一体的区域发展新格局。围绕以煤为基、多元发展，按照清洁、安全、低碳、高效的方向，围绕煤基科技及产业发展搭建平台、开拓市场、完善政策，引进一流的研发机构、一流的科技项目、一流的科技企业，在煤炭绿色开采、煤层气开采、煤炭综合利用、煤基高端制造、现代煤化工、二氧化碳捕捉封存及转化利用、矿区生态修复等关键技术领域，努力打造中国乃至世界的煤基科技高地。加快科技创新城基础设施建设，积极承接国内外煤基科技及产业转移。建立创新链与产业链匹配机制、研发项目筛选与落地机制、科技基础资源平台开放共享机制、科技型中小企业培育机制。建立科技研发和科技成果转化金融支持平台与机制。高规格配置创新城管委会，行使市级管理权限。
六、深化财税体制改革
（25）深化财政预算管理制度改革。细化政府性基金预算编制，健全政府性基金支出项目库，逐步提高国有资本收益上缴比例，规范社保基金预算编报，将政府所有收支全面纳入财政预算管理。扩大预算公开范围，细化预算公开内容，2015年之前所有县级以上政府全部公开财政预决算和 “三公”经费预决算。在清理规范七项与财政收支增幅或生产总值挂钩重点支出事项的基础上，对地方出台的要求与财政收支挂钩的支出事项以及按人均经费标准安排的支出事项进行清理规范。制定出台预算稳定调节基金管理办法，逐步推动滚动预算、中期预算的编制工作。逐步健全权责发生制的政府综合财务报告制度，率先在27个县份开展试编工作。建立债务预算管理制度，对高风险地区和部门进行预警，实行融资平台公司名录管理制度，有效化解存量债务，严控新增债务。
（26）完善地方税体系。按照清费立税原则，全面清理煤炭企业收费。积极推进煤炭资源税从价计征改革。推进营业税改征增值税。积极争取环境保护费改税在我省先行先试。争取资源综合利用增值税、企业所得税优惠政策。调整完善我省城市维护建设税征收范围。开展个人所得税、房地产税改革研究。清理整顿各类税收优惠，为企业发展营造公平竞争的税赋环境。积极推进税收信息化建设，创新优化税收征管和服务方式，建立科学、高效的税收征管体制。
（27）建立事权与支出责任相适应的制度。在中央与地方事权支出责任划分的基础上，研究设计省以下各级政府事权清单，逐项明晰省、市、县三级政府各自的事权，建立与事权相适应的支出制度。对于省级委托的部分事权，省级通过转移支付委托市县承担；对于共同事权，适当增加省级政府支出责任。省出台增支政策形成的市县财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。建立一般性转移支付增长机制，逐步提高一般性转移支付占省级财力的比重，确保县级财力占全省财力比重不低于60%，县级财力均衡度不低于0.6。严格新设专项转移支付，清理规范整合现有专项转移支付，逐步减少竞争性领域专项转移支付。清理规范现有的配套政策，先行在财力困难的贫困县、生态县取消地方资金配套，一般不再出台新的配套政策。
七、构建统筹城乡发展新机制
（28）加快推进农业经营体系创新。在坚持家庭经营基础性地位的同时，探索集体经营、合作经营、公司经营等农业经营新方式。出台引导农村土地承包经营权有序流转意见，设立土地流转扶持资金，力争2020年土地流转率达到全国平均水平。建立县乡村三级土地流转服务机制、纠纷调处机制、风险保障机制，加快培育土地流转市场。鼓励农民兴办专业合作、股份合作、信用合作等多类型的合作经济，鼓励合作社通过合作与联合发展跨区域、跨产业联合社。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业和农产品加工业，制定促进和规范工商企业租赁农户承包地的有关制度。支持发展主体多元、竞争充分的农业社会化服务，开展政府购买服务试点。
（29）拓宽增加农民收入的渠道。
围绕农民收入翻番目标，拓宽农民增收渠道。以现代特色农业为方向，不断丰富“一村一品”、“一县一业”的具体模式，推进大同、晋中、运城现代农业示范区等区域特色农业的发展。尽快编制雁门关现代畜牧区以农载牧规划。逐步扩大农村土地承包经营权确权登记颁证试点范围，开展草原确权承包工作。鼓励各地成立农村土地物权服务中心，对土地进行收储、价格评估、交易和金融担保，形成以土地权益保证为主的信贷融资。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。继续出台强农惠农富农政策，调动农民生产积极性。
（30）以百企千村产业扶贫开发工程为抓手推进扶贫体制机制改革。百企千村产业扶贫开发工程是我省加大扶贫攻坚力度，促进贫困地区农民收入翻番的重大战略工程。以吕梁、太行两大连片特困地区为主战场，总结提升企业产业扶贫开发实践做法，形成扶贫发展新的模式和机制。加大项目用地和金融服务等要素支持，着力形成示范带动、项目支撑、政策支持、考核激励、精准管理为一体的综合推进机制。
建立精准扶贫工作机制，实行以扶贫成效为导向的贫困县考核激励机制。改变机关单位定点扶贫方式，工作队队长由一年一换改为两年一换，充分发挥贫困村大学生村官作用，逐村逐户逐人制定落实帮扶措施。强化行业扶贫资源整合，完善行业扶贫工作考核，引导社会力量以多种形式支持参与扶贫开发。实行省级领导联系贫困县、扶贫开发企业和住村包村点“三合一”帮扶贫困县制度，并在国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区扶贫攻坚重点县共36个县全覆盖。
（31）完善新型城镇化的推进机制。按照“一核一圈三群”城镇化格局，走出以人为核心具有山西特色的新型城镇化道路。建立领导协调机制，按照“四化同步”、“五规合一”的要求，加快交通、通信设施为重点的基础设施一体化建设，推进太原晋中同城化。支持其他市加快新区建设和旧区提质，创新推进方式和协调机制，形成大同都市区、长治“1+6”城镇组群、临汾百里汾河经济带、运城生态智慧城等各具特色的发展模式。以孝义为龙头，推进孝汾平介灵城镇组群建设。分层次推进大县城建设，逐步减少5万人以下的县城。创新百镇建设机制，赋予吸纳人口多、经济实力强的镇相应的管理权。积极探索“以矿建镇”、以县（市）为基础的“就地城镇化”模式，促进农民向城市有序转移。
加强城乡统筹，积极推进新农村建设。加快搬迁山庄窝铺，使人口向中心村集聚。巩固提升农村两轮“五个全覆盖”成果，着力办好“五件实事”，启动实施农村人居环境改善工程，加快中心村基础设施和社会服务设施建设。围绕中心村建设“农民半小时生活功能圈”，把农村建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的美丽乡村。
八、创新区域经济发展和对外开放管理体制
（32）创新对外开放管理体制机制。
建立跨部门工作协调机制。参照上海自由贸易试验区做法，积极探索综合保税区海关监管、检验检疫、服务业、金融、外汇管理等领域改革。支持条件成熟的地区申请建立海关特殊监管区。积极争取开展“一次申报、一次查验、一次放行”试点，提高集报关、报检、物流等功能为一体的贸易便利化水平。探索实行准入前国民待遇加负面清单的外商投资管理模式，完善建立外商投资项目审批绿色通道。以提高项目落地率为核心，实行“六位一体”招商引资管理模式。完善进口鼓励政策，支持先进技术设备及零配件、重要工业原材料进口。发展壮大外贸主体，培育跨国企业集团。完善支持有条件的企业和优势产品“走出去”政策。支持企业在海外建立资源基地。按照现代服务业型园区对晋非经贸合作区重新定位，推行“一站式”服务，吸引投资入驻。
（33）创新开发区、园区管理体制。
理顺开发区管理体制，根据开发区所处的区位，采取不同的管理体制。对开发区主要领导的职级实行动态管理。理顺开发区运行机制，实现办事不出区。完善开发区土地供应保障机制，建立开发区与属地利益分配机制。按照集约化、规模化的思路，对现有开发区建设空间已饱和的进行扩区或调整区位，形成主导产业明确、各具特色的园区格局。支持在条件成熟的开发区建设综合保税区。在现有园区的基础上，各市都要打造一个承接产业转移的平台。
（34）创新区域合作机制。各市要发挥自身优势，积极加强同周边地区的合作。加大融入环渤海地区的工作力度，太原要努力打造北京“副中心”。运城、临汾要在黄河金三角地区抢得先机，晋城要积极融入中原经济区以加快发展。要以产业协作为纽带，进一步强化与中部、长三角、珠三角地区的联系，加强与受电省（区、市）的经济技术合作。太原、运城、长治、大同等机场要努力增开客货运航线，发展多式联运，增加与国内外的人员往来与经济互动，建设国际航空口岸。积极主动参与丝绸之路经济带建设。面向沿海和国外积极探索“飞地经济”发展模式。用好能博会、中博会、农博会、文博会等平台。
九、推进文化体制机制创新
（35）完善文化管理体制。围绕文化事业的大发展、大繁荣，理顺文化管理部门与市场、社会的关系，实现政企分开、政事分开、管办分开。构建科学有序的国有文化出资人、文化资本运营、文化企业三级管理体系，促进骨干国有文化企业发展壮大。建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，探索建立主管主办与出资人相衔接的新型文化管理工作机制，实现管人管事管资产管导向相统一。推动国有文化企业建立现代企业制度，完善法人治理结构。健全保障文化发展的地方性法规，做到科学管理、依法管理、有效管理。建立意识形态工作层级负责、目标考核和责任追究制度。加强主流媒体阵地建设，壮大主流媒体声音。出台全省性互联网管理监测办法，形成法律规范、行政监督、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的互联网管理体系。以党报党刊、电台电视台为主，推动传统媒体与新兴媒体融合发展。完善公共图书馆、博物馆等公益性事业单位的法人治理结构，吸纳各界人士组建理事会。鼓励社会力量、社会资本参与投资公共文化服务体系建设。
（36）实行政府购买公共文化服务制度。构建面向基层、惠及全民的现代公共文化服务体系，大力发展群众性文化，实现文化惠民全覆盖，公共文化设施“全免费、全开放”。建立和完善财政分级负担体制，将购买公共文化服务列入年度财政预算，实现省、市、县分级购买公共文化服务。完善文化场馆建设、管理和使用机制，提升文化设施的服务功效和水平。引入竞争机制，营造公平环境，科学合理地确定基本公共文化服务项目、范围和对象。制定政府购买公共文化产品和服务办法，创新购买方式，通过直接购买、场次补贴、以奖代补等多种手段，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。引入第三方评估机制，对政府购买公共文化服务实行责任追究制。引导和鼓励民间成立基金会，促进社会捐赠发展。建立文化低保、文化扶贫长效机制。
（37）健全现代文化市场体系。建设覆盖城乡的产权、版权、技术、信息等要素市场。鼓励发展文化连锁经营、物流配送和电子商务。健全文化产业链、价值链、信息链、创意链、流通链“五链融合”机制。建立文化和旅游、科技、体育等相关产业融合发展协调机制。完善审核审批制度，节俭举办各种节庆、展会、晚会，严格控制人为节庆活动。
深化国有文化企业改革，推动骨干文化企业跨地区、跨部门、跨行业、跨层级、跨所有制重组，增强“文化晋军”实力。实施大集团引领战略，鼓励省属文化企业集团先行改革发展、做大做强。鼓励有条件的地区发展文化企业，设立文化投资公司。允许社会资本以参股、控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营。对按规定转制的文化传媒企业可实行特殊管理股制度改革。加强文化产业示范基地和园区建设。
十、创新民生建设和社会治理体制机制
（38）完善促进就业创业工作机制。
建立政府投资、招商引资和重大建设项目新增就业岗位预估和考核制度，实现经济发展与促进就业联动。加强就业创业扶持政策落实和资金投入绩效考核，建立完善促进就业创业资金投入长效机制。扩大失业保险基金支出范围，强化失业保险基金促进就业的功能。鼓励以创业带动就业，在全省开展创业型城市创建活动。开展政府购买基层公共服务岗位吸纳高校毕业生就业试点，完善高校毕业生到城乡基层、非公有制企业就业的服务和保障制度。实施中等职业教育免费、就业培训和就业信息服务三个“全覆盖”，各级用于职业培训资金的比例逐步达到本级就业专项资金总量的20%。完善政府购买职业培训成果机制，加强对政府补贴定点培训机构的认定管理，规范工作流程和补贴申领程序。
（39）深化收入分配制度改革。完善工资决定和正常增长机制，建立健全治理欠薪工作机制，完善工资指导线制度，适时适度调整最低工资标准，促进中低收入职工工资合理增长。根据国家统一部署，深化机关单位工资制度改革，优化工资收入结构，提高基本工资占比，适时推行职务与职级并行制度，研究制定地区附加津贴实施方案。结合我省实际，适时制定知识密集、人才集中、国家战略发展重点支持的事业单位绩效工资总量核定办法，建立健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位工资分配制度。
（40）深化社会保障制度改革。建立城乡一体化的社会保险体系，扩大城镇社会保障覆盖面，将农民工和失地农民纳入社保体系。提高社会保险统筹层次，巩固完善基本养老保险省级统筹，加快推进医疗、失业、工伤和生育保险省级统筹。以统筹城乡和异地结算为重点，推进社保关系跨区域转移接续。推进城乡居民基本养老保险制度整合和管理服务一体化，统筹设计城乡居民医疗保险制度，在全省范围内建立统一的城乡居民大病保险制度。推行以医保付费总额控制为主，与按病种付费、按人头付费相结合的复合付费方式。积极推进省内异地就医结算和医疗服务监管体制综合改革。整合社会保险经办力量，全面推行“五险统征”经办模式，强化对非公经济、灵活就业人员和农民工参保扩面工作。进一步拓展社保卡多功能综合应用。探索建立社保基金投资运营制度，加强管理和监督，确保基金安全和有效使用。健全和完善以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，大力发展公共租赁住房，加快实施城镇棚户区和城中村改造。发展企业年金、职业年金和商业保险，构建多层次社会保障体系。健全完善社会救助制度，搭建跨部门、多层次、信息共享的低收入家庭经济状况核对信息平台，健全社会救助资金筹集和标准调整机制。稳步提高城乡低保保障标准。进一步提升全省农村五保集中供养能力。
（41）深化医药卫生体制改革。
深入推进公立医院改革，建立完善公立医院绩效考核评价机制。发挥医保的杠杆作用，支付比例进一步向基层医疗卫生机构倾斜，逐步实行分级诊疗，促进优质卫生资源和医疗服务重心下沉。采取整体托管、双向转诊、组建医疗联合体等多种方式，强化三级医院与县级医院紧密型协作关系。适当放宽县级医院设备准入条件，增强县级医院服务能力，探索在人口较多的县建设三级医院。推进医师多点执业，促进卫生人才资源按市场需求流动。在社区卫生机构和村卫生室推行签约服务，提升规范化水平，完善村卫生室经费保障和乡村医生退养机制。建立健全医疗机构与养老、康复机构协作机制。支持社会办医，设立政府引导资金，建立多渠道融资平台，鼓励社会资本以多种形式参与公立医院改制重组，支持社会资本举办非营利性医疗机构、提供基本医疗卫生服务，发展医疗产业集团。扶持中医药事业发展。
（42）深化教育体制改革。完善教育经费投入保障机制，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。大力促进教育公平。扩大学前教育资源，继续新建、改扩建一批公办幼儿园。探索“局管校用”的教师管理新模式，实行义务教育学校校长教师交流制度，完善城镇教师支援农村教育工作制度。推进义务教育均衡发展，缩小区域、城乡、校际差距。推进招生考试制度改革，逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。选择部分高校探索建立理事会制度，调整高等教育学科专业结构，优化高等教育布局。健全支持民办教育发展的管理体制机制。建立市校合作机制，增强高等院校服务社会的能力。
（43）完善基层社会治理机制和现代社会组织体制。以基层党组织建设为核心，加强基层社会治理体系和平台建设，充分发挥基层党组织的引领作用，发挥城乡自治组织的职能，构建社区、社工、社团“三社联动”基层治理机制，组织引导广大群众对社会事务实行民主协商、自我管理。完善网格化管理和社会化服务机制，推进基层综合服务管理平台机构、资源、职能整合，建立部门联动、职能下沉、协调有力、服务高效、保障到位的科学化运行机制。进一步完善社会组织审批管理制度，实行行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记制度，达不到登记规模的可实行街道社区备案管理制度。健全公共财政对社会组织的资助、补贴、奖励政策。在文化、体育、新闻出版等领域率先试点 “一业多会”，并逐渐向其他领域推广。加快实现学会协会与行政机关真正脱钩，引导和规范各类社会组织健康发展，提高社会组织承接政府转移职能、开展公益服务和中介服务的能力，选择部分具备资质和履职能力的学会协会进行试点。用3年时间将行业技术标准与规范制定、行业准入审查、资产项目评估、行业学术和科技成果评审推广、行检行评、行业调查等职能逐步向社会组织转移。
（44）创新社会矛盾预防和化解机制。全面推行重大决策社会稳定风险评估制度。以矛盾纠纷及时就地化解为目标，在城乡建立调解队伍。以县级调解中心为抓手，形成人民调解、行政调解、司法调解、社会调解衔接联动、优势互补的大调解格局。建立矛盾调解与矛盾排查、行政仲裁、司法诉讼、法律援助、应急处置联动配合机制，增强矛盾调解工作合力。推进信访工作制度改革，建立以互联网为主渠道的群众投诉受理机制，开展信访事项办理群众满意度评价，打造“阳光信访”。完善领导干部接访下访制度，推行联合接访和第三方参与接访。推进涉法涉诉信访改革，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。
（45）深入推进平安山西建设。
以“六六创安”为抓手，着力构建专群结合、网上网下联动、打防管控一体化社会治安防控体系，探索建立以公安、保安、保险三方参与的治安防控模式，推进治安防控社会化、市场化、智能化、专业化、规范化建设。推进食品药品监管职能和机构整合，全面推行生产经营者首负责任制、食品原产地可追溯制度和质量安全责任追究制度。完善安全生产监管制度，提高安全生产科技支撑能力和应急救援水平，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，切实遏制重特大安全事故。建立健全突发事件应急体系，推进应急志愿者队伍建设。依法促进网络健康发展，统筹互联网、手机等各类媒体的管理。完善山西公安便民服务在线，增加个性化服务，提高网上服务的覆盖面。
十一、创新资源型地区生态文明建设体制机制
（46）探索自然资源资产管理制度。开展资产确权登记，2014年开展汾河的资源确权工作。加紧探索森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间统一确权登记试点工作。加快出台我省主体功能区划。完善《山西省生态功能区划》，实现功能区划城乡全覆盖、空间一张图，协调衔接空间管制、土地用途管制的类型与区划。加强对自然保护区、风景名胜区以及湿地、水源保护区、水系等生态敏感区的保护。完善能源、水、土地节约集约使用制度，健全各级政府分级行使自然资源和国土空间用途管制职责，严肃查处违法违规行为。
（47）划定生态保护红线。严格执行用水总量、用水效率和重要水功能区水质达标率控制目标三条红线，确保水资源合理配置和节约保护。严格执行国家下达我省的污染物排放总量控制红线，确保排放达标和环境质量稳定改善。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量超载区域实行限制性措施。对特殊区域实施污染物特别排放限值管理。对限制开发区域以及国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核。对全省范围内的各类自然资源进行摸底，建立资产负债表，对领导干部实行资源资产离任审计。以县（市、区）为考核单元，建立对土地、矿山地质环境、水环境、林业资源等生态环境损害责任终身追究制。
（48）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，建立健全资源开发生态环境补偿机制。完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。妥善处理好搬迁村资源和资产权属及搬迁户的土地、山场承包权和收益分配问题。完善污染物排污权交易管理制度和工作机制，健全排污权交易市场，积极争取设立太原污染物排放交易所。全面开展节能量、碳排放权、水权交易试点。
（49）改革生态环境保护管理体制。积极推广环保执法网格化管理。建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，健全举报和社会监督制度。建立汾河治理区域联动机制。根据企业对环境造成污染的级别及潜在危害程度，进行分级管理，对恶意偷排造成环境污染者，严肃追责。完善企业环境信息披露制度，加强PM2.5源解析工作，做好重污染天气条件下空气质量监测预警和应急管理工作。太原市要进一步加大燃煤烟尘、汽车尾气、扬尘等治理力度。允许社会资本按照先造林后开发的原则，留出一定比例的土地进行适度开发。
十二、加强对全面深化改革的领导
（50）建立健全领导体制。各级党委要切实履行对改革的领导责任，省委成立全面深化改革领导小组，由省委书记任组长、省长任副组长，负责转型综改试验区建设的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，省委常委会每半年召开一次研究综改试验的专题会议。各市、县（市、区）也要成立全面深化改革的领导机构。各级各部门要以重大问题为导向，结合实际制定改革的时间表、路线图和任务书，并实行一把手负责制。
（51）充分发挥人大、政协的职能作用。完善人大工作机制，围绕促进转型综改试验区建设加强立法工作，把转型综改试验区建设的生动实践作为立法基础，把改革决策与立法决策结合起来，充分发挥人大立法引领、促进、保障改革的重要作用，及时制定出台促进转型综改试验区建设的法规，及时修订、废止影响转型综改试验区建设的法规，为转型综改试验区建设提供有力的法律保障。健全人大审议、讨论、决定重大事项制度，建立政府向同级人大报告转型综改试验区建设工作制度，接受人大的咨询、审议和监督。充分发挥人大代表联系群众广泛的优势，及时反映、汇集对转型综改试验区建设的意见和建议。推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，发挥政协联系广泛、智力密集、人才荟萃的优势，调动一切改革积极因素，凝聚各方面的改革智慧和力量，为全面深化改革建言献策，加强对改革措施落实情况的民主监督。
（52）加强领导班子和干部队伍建设。深化干部人事制度改革，改进与完善教育培养、选拔任用、考核评价、管理监督、激励保障机制，发现、培养和使用善于领导和推进转型综改试验区建设的优秀干部，将好干部及时选拔到各级领导岗位上来。实施 《2013-2017年全省干部教育培训规划》，重点抓好县处级以上领导干部集中轮训，努力提高领导干部的素质和水平。制定 《领导班子和领导干部综合分析研判工作办法》，增强考核评价干部的全面性和准确性。强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任。完善民主推荐、民主测评制度，改进竞争性选拔干部办法，区分实施选任制和委任制干部选拔方式，坚决纠正唯票、唯分取人等现象。改进优秀年轻干部培养选拔机制，注意用好各年龄段干部，不简单以年龄划线，不搞任职年龄层层递减。完善大学生村干部选派、流动和管理机制。完善干部管理相关制度，统筹优化干部资源，打破干部部门化，加强干部跨条块跨领域交流。
（53）加强基层党组织建设。健全党的基层组织体系，进一步强化农村、社区等党组织建设，更加重视非公有制经济组织、社会组织党建工作，确保党的组织和党的工作全覆盖。加强基层服务型党组织建设，把基层党组织的工作重心转到服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来。抓好基层党组织带头人建设，选好书记、配强班子，把那些党性强、能力强、改革意识强、服务意识强的人选用到基层领导岗位上来。加大对软弱涣散基层党组织的整顿力度。加强党员队伍建设，改进流动党员管理。建立基层党组织稳定的经费保障制度。抓好基层党组织带头人集中轮训。
（54）强化纪律作风保障机制。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，完善具有山西特色的惩治和预防腐败体系。大力推进惩防体系信息网建设，推进公共权力流程科学化、运行阳光化、监督常态化、制衡刚性化。改进和完善巡视工作制度。健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善反腐败协调小组职能。落实党风廉政建设责任制，制定切实可行的责任追究制度。完善党的纪律检查工作双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导。严明党的纪律特别是政治纪律，整肃治理“庸懒散”问题，坚决纠正组织涣散、纪律松弛问题。切实改进工作作风，健全改进作风常态化机制。加强对党政领导干部作风建设的监督检查，严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党纪法规，严厉惩治腐败。
（55）健全转型综改工作考评机制。
完善分级负责和分类指导机制，健全省领导联系综改试点制度。制定年度全面深化改革计划，明确责任单位和责任主体，有效落实重大改革事项。加强对改革重大问题的调查研究，完善科学民主决策机制，提高改革决策水平。完善领导班子与领导干部考核评价机制，改进年度目标责任考核工作，形成促进转型综改试验区建设的积极导向。改革考核办法，杜绝单纯看数字、看书面材料等做法。
（56）凝聚推动转型综改试验区建设的强大力量。坚持群众路线，充分调动与发挥人民群众参与综改的积极性、主动性和创造性。不断完善领导机关和领导干部直接联系群众工作方法，引深领导干部下乡住村包村增收和 “访民生、知民情、解民事”集中走访活动，在为民服务中集聚改革力量、激发改革动力、迸发改革活力。深化军民融合发展，充分发挥民兵、预备役部队生力军作用。充分调动工会、共青团、妇联等人民团体积极性，齐心协力推进改革。弘扬社会主义核心价值观，为改革提供强大的精神动力。建立鼓励创新、宽容失败的机制，及时总结宣传在综改实践中涌现出来的成功经验和先进典型，为全面深化改革营造良好社会环境。
全省上下要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，锐意进取、攻坚克难，为转型跨越发展、办好“两件大事”，谱写中国梦的山西华章而奋斗！
