《山西内参》刊发成锡锋关于加强养老服务体系建设的建言文章

附全文：

我省人口老龄化形势严峻 加快养老服务体系建设势在必行 

成锡锋

我省人口老龄化程度高 形势严峻

据报道，2000年，我省就已经进入了老龄化社会，在整个21世纪前半叶，我省老年人口将始终保持增长势头，平均每年增长15万。2011年年底，全省60岁及以上人口441.97万，占总人口的12.3%。据测算，我省60岁及以上人口将于2020年突破600万，2046年突破1000万。到2047年时，我省老年人口数占总人口的比例将达到31%，意味着约每3个人中就将有1个老人，到时我省将超过重度老龄化的警戒线。与城镇相比，农村老龄化程度更高，到2046年，农村老年人口数量是城镇的1.5倍。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，这种城乡人口老龄化倒置的状况还将继续发展。

人口老龄化将伴随家庭规模小型化、家庭人口结构老龄化、老年人家庭空巢化、家庭成员关系疏远化的趋势，家庭服务功能日益弱化，建立健全老龄服务体系势在必行，但是任务艰巨。

我省养老服务体系建设问题不少

省委省政府对人口老龄化问题非常关注，对养老服务体系建设高度重视。山西省社会养老服务体系建设“十二五”规划出台，福彩公益金50%以上投入到养老体系。2012年，我省对60个县区公办养老机构进行了投入，到“十二五”末，我省养老机构要争取实现全覆盖。

目标鼓舞人心，前景令人神往，但毋庸讳言的是尽管我省养老服务体系建设取得了较大发展，但与上级的要求和人民群众特别是老年人的需求相比，还存在不少差距。存在的主要问题有：

（一）养老服务产业法规政策滞后，配套的优惠政策难以落实。当前对养老服务机构管理的法规如《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会福利机构管理暂行办法》等等大都是1998年至2001年期间制订发布的。自2000年国家提出社会福利社会化改革思路以后，从上到下相继出台了支持社会力量兴办养老服务机构的优惠政策，但缺乏可操作的执行细则，相关优惠政策在地方难以得到有效落实，主要表现在落实土地难、享受补助难、投资收益低、审批时间长、竞争不公平，严重制约了民办养老机构的发展。

（二）养老服务机构网点布局规划尚未制订，没有真正纳入城乡建设总体规划。全省各地市虽然也上行下效出台了社会养老服务体系建设“十二五”规划，但是多数无详细的养老服务机构布局规划，民办养老机构更是基本上处于一种自然发展状态。由于没有养老机构布局规划，造成很多不良影响。一是准入门槛高。一般民办养老机构从立项、规划、土地、审批，没有三、五年很难批下来。二是设点随意性大。没有具体的网点布局，民办养老机构在设点、数量、规模等方面的随意性比较大。三是无证经营。对一些未批先办、无证经营、存在安全隐患的民办养老机构，缺乏监管，职责不清，扯皮、推诿现象严重。四是农村老人公寓建设审批难。目前小规模的老人公寓建设几乎没有正规的审批手续。

（三）机构养老供给水平低，区域发展不平衡。一是机构养老床位偏少，难以满足老百姓日益增长的养老需求；二是入住率不平衡；三是机构性质不明，敬老院既非事业，又非企业，无法人地位，在市场经济新形势下，处于一种非常尴尬的境地。

（四）养老服务相对单一，服务人员专业护理水平不高。一是养老服务内容单调。养老机构提供的服务仍侧重于生活起居、日常护理，而对医疗保健、精神慰藉、文化娱乐、体育健身、法律维权等其它项目的服务重视不够，难以满足老年人的多层次需求。二是养老机构功能定位不明。公办养老机构没有依照功能和医疗介入程度合理分类，大都满足一般生活自理能力较强的老人，相对缺少中级护理照顾型养老机构、老年康复护理型养老机构和临终关怀型养老机构。三是服务护理水平有待提高。现有护理人员大都为外地劳动力和退休下岗人员，且以女性居多，男性护理人员极少。护理人员大多以临时招聘为主，未经专业培训，边干边学。同时因为待遇不高、劳动强度大、社会偏见等原因，流动频繁，工作稳定性不高。

大力发展养老服务体系十分必要

人口老龄化将给我省经济社会发展带来一系列问题，适应形势，超前考虑，因地制宜，统筹规划，切实推进山西养老服务体系建设，形成一套适合山西省情的养老服务管理运营模式，是一项关系山西科学发展的重要课题。针对我省养老服务体系建设的现状和问题，特提出以下建议：

（一）省政府要督促市、县政府把养老服务体系真正建设列入经济社会发展总体规划。首先，各市、县均要按照省规划精神，结合各地实际，制定科学系统的、与人口老龄化相适应、与当地经济社会发展水平相协调、基本满足老年人的服务需求、覆盖城乡的基本养老服务体系操作性强的总体规划。要把养老服务体系建设作为刚性指标，纳入市县国民经济和社会发展“十二五”规划，统盘考虑，同步实施。其次，养老服务体系建设应纳入各地城乡建设总体规划。根据各地老龄化的发展趋势，规划好养老机构、养老设施的整体布局，在土地划拨、建设标准设置等方面进行宏观考虑，项目设施要纳入地方城乡建设总体规划，项目用地要纳入土地使用总体规划，多方筹措资金，保证项目如期实施。最后，要细化各项指标，分步实施。各级政府要出台构建市区养老服务体系的具体实施意见，认真组织实施。政府要积极承担养老事业的公共服务和市场监管职能，做好政策引导、完善服务、加强监督等工作，降低养老产业准入门槛，对社会办养老机构给予必要的扶持；逐步建立起制度化的财政拨款机制，纳入政府财政预算；加大财政对各类养老事业的投入，引领养老事业发展；建立养老事业考核激励机制，将养老服务体系建设纳入年度考核指标。

（二）积极鼓励居家养老。居家养老是由家庭养老向社会化养老过渡的一种养老方式，是今后老龄化社会的一种主要养老方式。政府要积极引导并为居家养老创造良好基础。一是加大政府投入。建设社区居家养老服务中心（站），充分发挥社区在居家养老中的基础性作用。二是完善社区服务。社区居家养老服务需要服务平台，其基本功能要满足老年人多层次的需求。要充分利用现有的社区老年娱乐活动中心、餐饮网点、洗浴网点等，提供菜单式的服务；要整合现有养老资源向社区延伸，开设老年人日间服务中心，接收附近社区的老年人；充分发挥社区医院在社区居家养老中的医疗保健作用，结合社区卫生服务机构的新、扩、改建，探索建立社区卫生服务型的养老机构，既满足社会对托老机构的需求，又实现医疗机构非卫生渠道的床位扩张和社区卫生服务功能的完善。三是推进农村老年公寓建设。在农村基层，要求建造老年公寓的呼声非常强烈。政府要予以鼓励和支持，出台具体扶持政策，在土地、规划、消防以及财力方面制定相关规定，在土地方面，对符合条件的可以划拨方式供地；在规划方面，对发展养老设施等社会公共事业在审批上予以支持；在财政方面，对村办老年公寓给予资金补助，以推动各地农村老年公寓的建设。

（三）大力发展机构养老。建立以救助型、福利型和市场型养老机构为主体的机构养老体系。救助型养老机构，应是政府公办养老机构的主要职能和发展方向，主要解决一些有特殊需求的老年人群，如农村“五保”、城市“三无”人员、失去生活自理能力、需要长期照料的老人和特殊贡献者等的基本养老问题，体现政府在维护社会公平方面的职责和作用。福利型养老机构，主要是为那些既不是救助型养老机构的服务对象，也无力支付市场型养老机构服务的普通老年群体提供服务，比如“低保”老人、独生子女老人等群体，政府应该让他们进入福利型机构养老，可采取个人、社会和政府三方承担的方式解决。对于有一定经济实力的老年人，政府可给予适当的补贴，让他们能够进入市场型养老机构养老。同时，为加快养老机构的社会化、市场化进程，可以考虑跨县域、市域、省域连锁或联营兴建养老院，或由县（市、区）、乡镇（街道）联建养老院，鼓励有品牌的养老机构，尝试走“集团化”道路，采取联营或兼并、特许经营、连锁经营等方式，促进资源整合，最大限度地发挥资源利用率，以更好地为老年人提供优质服务。

（四）进一步完善养老服务体系建设的保障机制。各级党委、政府要把发展老龄事业，加快养老服务体系建设列入重要议事日程，纳入当地经济社会发展总体规划，列入政府为民办实事的民生工程，列入年度目标责任制考核内容，形成党政主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作格局。根据条件许可和职能调整，以及老龄化发展趋势，省、市可考虑建立老年人管理与服务的职能局，将职能交叉的相关部门合并在一起，赋予相应的行政职能，统一管理老龄工作。要积极推动现有公办养老机构改革，加快落实公办养老机构登记管理制度，尽快理顺现有的人员和资产关系，赋予乡镇（街道）开办敬老院法人地位。要进一步加大投入和政策扶持力度，促进民办养老机构发展。认真落实国家、省对非营利性民办养老机构的税费扶持政策，用足用好有关补助政策。要进一步加大财政扶持力度，切实落实配套补助标准，扩大受益范围。对于民办养老机构在融资、土地、水电气等公共项目收费方面，政府应予政策倾斜并督促落实。鼓励企事业单位改造和利用现有闲置的厂房、学校兴办民办养老机构，对申请兴办民办养老机构，有关部门审批要规范，手续要简化。

（五）加快养老护理培训体系建设。建议将养老护理员纳入公益性岗位范畴，以提高养老护理人员的社会地位。要开展养老护理员职业资格考试，搞好初级资格培训，提高护理水平，在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等培训，不断提高养老服务专业化水平。建议有条件的大专院校特别是职业技术学院，开设老年医疗、康复医学、老年心理等专业为养老机构输送高级专业护理和管理人才，鼓励各地职业高中（中专）根据老龄化发展趋势，开设为老年人服务的职业技能专业，解决专业服务人员短缺问题。