关于对农村小型水利设施建设管理的建议
民进吕梁市委特约信息员、吕梁市水利局防汛办主任石卫认为：30年前，家庭联产承包责任制作为中国农村经济体制改革的第一步，使中国农民重新获得土地经营权，农民生产的积极性被激活了，从整体上带来了持续多年的农村劳动生产率的提高。随着农村改革的不断深入，家庭联产承包责任制被确立为中国农村最基本的生产经营制度。2008年10月，中共十七届三中全会再次明确家庭联产承包责任制将长久不变，充分表明我国将继续沿用以家庭联产承包为核心的土地使用制度。但是，我们也应该看到，包产到户对释放农民生产积极性和劳动热情有巨大帮助，但在农村经济持续发展、农民收入持续提高等方面仍然有一些突出问题需要引起足够的关注，尤其是对遍布农村的小型水利设施如何建立起比较完善的投入机制和管理体制，确保这些小型水利设施更好地为农村和农业发展服务，急待予以解决。下面就吕梁市农村小型水利实施建设的管理为例，作简要分析说明。
一、吕梁市目前小型农田水利设施管理上存在的问题及原因
（一）产权不清晰，责任主体不明确。
1、农村小型水利设施产权界定不清。主要是国家投资兴建的水利设施产权界定不清。二十世纪五、六十年代，为尽快改变落后的农业生产力，解决广大人民群众的温饱问题，各级政府发动广大人民群众，把大量的人力、物力、财力集中使用到水利建设上来，开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，建成了一大批以灌溉工程为重点的水利设施，吕梁市的大多数水利工程就是在这一时期建成的。这些工程绝大部分是公有制形式，即国家所有制和集体所有制，因为把集体所有制看作是全民所有制的过渡形式，所以国家所有制和集体所有制界限不清。
2、农村小型水利设施责任主体不明。首先，吕梁市的大部分农村小型水利设施由国家投资兴建，分别由水利部门以及乡镇、村委管理使用，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大农民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现重使用轻维护的状况，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。其次，进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，一些地方不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，导致对农田水利基本建设重视不够，投入不足。小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。第三，实行家庭联产责任制，农户实行一家一户分散的小生产模式，在一定程度上给农村公益设施的建设和维护带来了一系列弊端。由于农民经营土地面积小，因而改善农田水利设施条件的决心不大，能力有限；农村税费改革后，不少农民群众在思想认识上出现了偏差，认为国家既然取消了农业税费、取消了“两工”，还对农民进行多项补贴，农村就不应再存在收费项目，使得不少小型水利设施无法维修。
（二）投资渠道单一，投资环境欠优化。
1、投资渠道单一，投入量少。近年来，由于国家调整了对水利投入的政策，集中精力、集中资金进行治理大江大河和一些区域性大工程项目，对各类小型水利投入主要依靠地方财政和群众自筹。由于我市地方可用财力不足，地方政府投入也不足。难以拿出大笔资金投入小型水利工程维护。
2、投资环境欠优化，相关部门未形成良性互动关系。小型农村水利具有工程小、数量多、分布面广，公用性、群众性、政策性强，季节使用、经营管理难等特点，涉及到水利、财政、发展改革、编制、劳动社保等多个部门和县、镇、村、组、农户等多个主体。目前的水利工程管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位具体财产的支配者，实际上政府成为工程运行管理的唯一主体，各自的职能不明确，没有实行“政事分离”，这样势必造成管理部门片面追求单位效益、相关部门相互协调不到位等短期行为。
(三)经营方式落后，管理措施不到位。
1、经营方式落后，工程效益无法体现。首先是经营方式单一，综合效益无法发挥。水利工程经过几十年的运行，特别是农村实行家庭承包责任制以后，由于管理粗放，建设、管理、使用严重脱节，致使工程老化失修，有的甚至废弃闲置，工程灌溉效益日益衰减，直接影响到农村生产发展和农村经济的持续稳定增长。其次是经营环境欠佳，矛盾纠纷难协调。农村小型水利工程的运营，涉及到农村千家万户的利益。干旱季节农民望水心切，争水抢水现象常有发生，丰水季节拒水灌田，泻洪排涝又是一道难题。加上农村小型水利工程经营者缺乏人与自然和谐的理念，片面追求水利的经济效益，忽略了水利的社会效益和生态效益，造成了许多社会矛盾，协调和处理十分艰难。
2、管理方法滞后，管理措施无法落实。首先是思想认识不到位。 广大群众对“谁受益、谁出资、谁管理”的政策认识不够，放松了对水利设施的管理。其次是制度不完善。长期以来，农村小型水利工程的管理工作向规范化、制度化的方向发展的步子不大，没有建立起与社会主义市场经济和现行农村家庭承包经营责任制相适应的农村小型水利工程管理体制和运行机制，现有农村小型水利工程的综合效益没有充分发挥出来。第三是病险严重，工程效益越来越差。我市水利工程建设受历史条件限制，工程建设大多采用群众劳力上马，施工进度快，工程质量差，建筑材料和施工工艺落后，导致工程存在各种病险隐患，加之工程运行多年来，不断老化，维修投入少，病险情况越来越严重。工程老化失修，病险隐患日益严重。水利工程存在严重隐患。
（三）近年来弃耕抛荒现象严重，农村小型水利设施的管护状况进一步恶化
农村实行家庭联产承包责任制之前，水利设施靠全体劳动力去修护，能够保证农田用水。实行土地承包经营初期，由于农民外出经商务工的少，土地是他们生存和发展的基本保障，加上要交纳农业税和各种提留，为在自己的承包地上获得更好收益，他们非常珍惜和充分利用承包地并齐心协力维修好水利设施，千方百计不让耕地荒芜。即使自己难以耕种，也会请人代耕。近些年来，由于改革开放和市场经济的发展为农民外出务工提供了舞台，一些农民不再完全依赖土地生活，因此，弃耕抛荒现象逐渐增多，而那些较远的耕地是抛荒首选地。在这些地带由于抛荒的多，想耕种的农民又因单枪匹马无力维护好水利设施，久而久之，那些水地因水利设施遭到严重破坏，成了无法耕种之地，耕地无法耕种之后，反过来又加剧了小型水利设施管护的恶化状况。
二、对小型水利工程设施管理的几点建议
2008年中央1号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，“突出抓好农业基础设施建设，加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。必须切实加大投入力度，加快建设步伐，努力提高农业综合生产能力，尽快改变农业基础设施长期薄弱的局面”。吕梁市水利工程大多始建于二十世八十年代以前，经过二三十年的连续运行，水利工程的病险隐患日趋严重，灌溉效益逐年下降，尤其是农村税费改革后，小型水利设施建设资金难以筹集，现行农村小型水利设施管护越来越不适应生产力发展的需要。尽快落实中央1号文件精神，建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管护制度，促进水资源的可持续利用，充分发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益显得尤为重要迫切。
1、加强基础工作，提高服务质量。认真搞好调查摸底，对所有的小型水利工程进行详细的登记造册，科学分类。凡属公益性小水利工程，应由政府部门管理，以发挥其应有的社会效益；凡属盈利性小水利工程，可以根据实际情况，坚持因地制宜，具体问题具体分析，不能搞一刀切。
2、加大病险处理力度，提高灌溉效益。一是加快产业结构调整,在严格保护生活用水水源质量的前提下，发展多种经营，发挥水利资源的经济效益，增加建设和改造资金的来源。二是引入市场机制，加快水利建设资金的回收,如对水利资源采取租赁、承包、出让经营权等办法回收水利建设资金，实现水利建设的滚动发展。三是实行政府补贴，采取以奖代补的办法，鼓励农民自己修复水利工程，将有限的资金用在刀刃上。
3、综合协调，提升质效。一是协调好水管部门与受益人的矛盾，可以实行政府补贴。二是协调好受益人之间的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在着明显的区位差异。政府应秉着公平、公正的原则，想方设法保证不同地区的人获得同样的利益。三是加快土地流转，利益主体单一化。土地流转是城市化、现代化的必然趋势，也是统筹城乡发展的需要，土地相对集中把小型水利设施的集体受益转为个体受益，使用主体的单一化将会极大的激发管护热情。同时，在项目区的选择和资金投入方面应考虑土地流转集中因素，促进土地流转。
4、加强管理，提高效益。政府部门应加强对小型水利工程的宏观管理，保证小型水利工程发挥应有的效益。一是加强领导,建立一套的完整水管责任制。以地方党政一把手为第一负责人，村村支两委会一把手为直接负责人。做到工程责任到人，处处有人负责。二是加强小型水利工程的安全监管工作，建立一支高素质的监管队伍。对辖区内的小型水利工程进行定期定时监管，发现险情，及时诊断，找出病因，对症下药，以免影响人民生命财产安全。三是建立病险处理机制。各级各部门都要根据当地的实际情况，建立小型水利工程的病险处理预案，一旦发生病险隐患都要及时进行处理。
简单说，小型水利工程设施建设要结合当地实际情况，满足群众需要；要把小型水利工程设施的管护责任落实到人，规范承包合同，拿出一定比例的承包收益用于设施维护；参照政府对医疗、教育和乡村公路等的统筹管理办法，对集体无收益或收益较小的，公共受益的小型水利工程设施，政府财政每年拿出一定资金，根据维护难度和量的大小给与奖励性补助。
（网络编辑：贺立辉）
