第18期
(总第42期)
民进吕梁市委 2009年11月3日
目 录
★ 欠发达地区农村小学布局调整的探索与思考
欠发达地区农村小学布局调整的探索与思考
民进吕梁市委
为了有利于新形势下农村教育的持续发展和素质教育的整体推进，真正实现规模办学，彻底改善农村办学条件，逐步向优质教育过渡，吕梁市顺应形势对农村中小学分批进行了大规模的撤并。为了切实了解布局调整后全市农村教育发展的状况，吕梁市政协、市教育局、民进吕梁市委联合开展了对全市农村小学，特别是山区小学的视察调研。调研报告如下：
2001年底，全市共有小学（包括办学点559）5022所，2004年底有3747（包括办学点469）所， 2008年底有2461（包括办学点471）所，不到10年的时间，吕梁市13个县市区小学校减少了近一半，一些地方形成了“一乡一校”的办学格局。合并后的中心学校实现了一定的规模效益，教学水平明显提高，为实现规模办学、资源共享、提升义务教育标准化水平走出了一条成功之路，成为当前农村办学的主流模式。各地总结出一些成功的做法，也取得了一些成绩。
一、欠发达地区农村寄宿制学校近十年所取得的成效
（一）可行的做法
1．深入宣传，提高思想认识。为了统一思想，形成共识，各地采取各种措施，通过各种渠道，充分发动广大群众参与研究和讨论农村中小学布局调整的利弊，通过群众讨论对比，与各级政府达成了共识。有的地方还组织乡镇分管领导、村干部与村民代表及乡镇中心校长、教师外出考察学习，进一步提高了思想认识。方山县政府向社会公开承诺：“布局调整全部由政府筹资，不向群众摊一分钱。寄宿学生严格执行一费制，伙食费按成本收取。寄宿制学校全部配备生活教师，照顾学生饮食起居。狠抓安全管理，确保万无一失。”以此消除了群众的顾虑，不仅获得了干部群众的理解和支持，而且广大群众参与的积极性和主动性也调动了起来。
2．因地制宜，分步实施。遵循“三适”原则，即布点适当、规模适度、距离适中，基本实现了有计划、分阶段、稳步推进。如方山县确立了“2004—2008年五年内，全县新建扩建20所寄宿制学校，小学由原来的209所整合到60所以内，全部取消复式小学。”实践证明，合理规划，因地制宜，使有限的资金发挥了最大的作用，也使大量闲置的资源得到了有效的利用。
3．健全制度，强化管理，为学生创造良好的学习生活环境。围绕“重点在安全、关键在管理、根本在质量”的目标，建立健全管理机制，制定了分管领导职责，生活教师岗位职责，宿舍安全管理规定，宿舍长职责，卫生公约，文明宿舍考评细则等一系列规章制度。尽可能改善伙食，制定菜谱，确保学生吃饱、吃好。强化宿舍安全管理，保证学生在校安全。学校都有门卫，对进出学校的人员进行详细登记，所有学校的生活教师都与住宿生同吃同住，一天二十四小时值班。有的学校主动牵线让学生家长与车主签订学生乘车合同，保证了学生放学和返校的路途安全。
4．开展“结队助教”活动，提升教育教学质量。一些地方由教育行政部门牵头在城区学校与农村寄宿制学校之间建立了“结队助教”活动机制，开展了城区学校每学期为助教学校“送教下乡”活动；每学期校长和学科带头人为助教学校作专题讲座；每学期为助教学校提供一次教学观摩研究讨论交流活动；每学期为助教学校培养1—2名教学骨干或教学能手；每学期向助教学校提供一些新课程图书、资料、教学光盘及教育软件设备等活动。形成了“城乡互动，资源共享，同步发展”的良性教育循环。
5狠抓队伍建设，全面提高教师队伍素质。有的地方为建立一支过硬的校长队伍，出台了《中小学校长综合考核方案》，对农村寄宿制学校的校长单独考核，考核优秀的予以重奖，工作绩效一般的由教育局进行诫勉谈话，限期整改，考核不合格的作免职处理。同时，也十分重视教师队伍的建设，在新教师的补充上优先寄宿制学校。有的采取请进来、走出去、灵活多样的培训方式，有的在教师中开展教学基本技能竞赛活动等，多方面提升教师的基本功。
（二）布局调整后的主要收获
1．教学质量有了明显的提高。农村中小学布局调整，使教育资源得到了整合，优势得以充分发挥，边远地区山庄窝铺的孩子们也能享受到与其他孩子同等的优质教育。教学条件得到了有效改善，分年级教学，既可以使教师深入钻研所带学科，也可使学生学得更加扎实牢固，留守儿童隔代教育的负面影响相对减弱，学习成绩明显提高。
2．孩子独立生活能力明显增强。寄宿制学校虽有生活教师照顾饮食起居，但所有学校每20—30个孩子平均一个生活老师。这样，孩子洗漱、穿衣、吃饭、整理生活用品、保管钱物等都得自己动手，独立生活能力得到了明显的提高。集体生活的历练也培养了他们的团队意识和合作精神。有位家长说：“以前孩子在家从来都不帮大人做事，现在回家不仅能帮大人做事，而且也变得有礼貌，爱干净了，习惯变好了。”
3．解放了农村生产力。创办寄宿制学校以来，孩子住了校，家长就可以腾出时间发展生产，增加家庭收入，即使外出务工心里也踏实。
4．有效地解决了农村留守儿童的教育问题。随着市场经济的发展，农村外出务工人员增多，农村留守儿童的教育问题成了一个难于破解的社会性难题。创办寄宿制学校后，学生在校住宿，学习上既有教师辅导，生活上又有生活教师的照料，按时作息，规律进食，对学生良好习惯的养成大有裨益。
二、欠发达地区农村小学布局调整后出现的新情况
在初现成效的同时，我们也看到一些地方，尤其是经济欠发达地区，布局调整后出现了一些新情况、新问题，主要表现为四对矛盾，迫切需要引起高度重视。
（一）就近入学与生源不足的矛盾，导致大多数寄宿制学校服务半径过大，从而加重了家长的负担
受计划生育政策、人口流动和城市化的影响，农村小学生源近年来急剧减少。如岚县下马铺村，全村人口1000多，2008年仅出生3人，其中1人出生在父母打工所在地，这种情况在全国并不鲜见。调查发现，600人口的村庄，每年适龄儿童不到10个，有时少到3个。所以，越是偏僻的交通不便的地方生源越少，教学点越难保留。就吕梁、忻州等地看，农村小学的服务半径最大达到20公里，平均值也在8公里以上。客观上导致这些地区小学辍学率远高于其他地区。
1.学前教育陷入了尴尬境地。农村学前教育不属于义务教育范畴，处于松散无序状况，这将对原本落后的农村教育带来无法弥补的负面影响。许多寄宿制学校为了吸引生源，自筹资金开办幼儿园，由于条件限制，绝大多数幼儿只接受一年的学前教育就进入小学，错过了幼儿智力发展的最佳期，造成学生发展不均衡，学困生居多。致使学生家长不理解、不满意。据调查，25%的幼儿上寄宿制学校，43%的幼儿家长为了孩子能接受学前教育而移居就读，32%的孩子8岁前有的甚至到10岁也不能接受任何的学校教育。因此，农村小学布局调整后，从财政角度来看，撤点并校后成本是降低了,但对农民来说成本增加了。
2.食宿和交通等费用的骤增，家长负担加重。笔者在山西吕梁岚县、方山、临县等地调研时了解到，一个寄宿生平均每月花费近百元生活费，一个学年总计花费1000元以上；一个需要陪读的学生，仅房租一项，一个学年要花费1000多元。这对许多农村家庭来说是一笔很大的开支。部分农民家庭因距离学校太远，又承担不起寄宿所产生的费用，只得购买交通工具（两轮或三轮摩托车），消耗大量的时间和精力送小孩上学，徒增了这些家庭的时间成本和经济负担。而有些贫困家庭的学生则因无力支付上学费用而辍学。2006年，山西省偏远农村山区（不含县镇）小学辍学率高达3.5%，部分农村边远山区和贫困地区甚至超过5%。目前辍学率甚至出现了反弹现象。
（二）国家对寄宿制学校的标准要求与当地实际的矛盾
国家要求落实对寄宿制学校保育员或生活教师的管理，尽量配齐其它相关服务人员，坚持“保教结合”、“服务育人”的宗旨，制定相应标准，使寄宿学生的学习、卫生、营养、安全都得到切实保障，确保学生的心理健康和性格养成健康成长。但是，目前农村寄宿制小学的办学条件还较差，后勤配套设施无法到位，学生的安全、卫生、医疗、管理等缺乏必要保障，难以满足学生寄宿的基本要求。
1.基础设施差。80%以上的学校就餐条件差，没有消毒柜和冰箱等设施，饮食卫生隐患大。学校伙食单一，营养价值不高。大部分农村学校缺乏符合标准的学生宿舍，有的睡的是十几人甚至二十几人的大通铺，卫生设施简陋，加之寄宿学生年龄小，身体抵抗力弱，容易滋生疾病。同时，几乎所有学校教学器材匮乏。即使现有的一些图书也多为捐赠收集，质量不高，利用率低，有些已经失去使用价值。文体器材严重不足，学生活动内容单调，精神生活贫乏，易发生心理疾患。
2.交通安全隐患多。布局调整后，学校离家远了，周末回家，远的翻山越岭要走几个钟头，既浪费时间又不安全；学校没有能力配备校车，为了吸引生源，帮助家长接送孩子，有的学校雇用出租车接送学生，风险很大，安全隐患严重。
3.没有专门的生活教师，养成教育缺失。许多学生从小学开始寄宿，给学校管理工作带来很大压力，目前多数中心学校的寄宿管理尤其是对低龄学生的生活管理与引导难以到位，甚至连相关教师都无法配备，养成教育缺失，严重影响学生的品德培养和心理教育。
（三）“一费制”与学校正常运营开销的矛盾
农村税费改革后，使原来靠地方政策性收费弥补的教育经费缺口凸现出来。分税制改革后，有的县级政府财政能力很弱，而财政责任却十分繁重，财政困难的县只能“用最柔弱的肩膀来挑最重的担子”（承担举办农村义务教育的主要责任）。目前，有的县（市）本级财政收入不够支付财政供养人员工资，有的县（市）每年教育经费支出占财政总支出的50%以上，所以县级政府财政责任与财政能力严重失衡。现行的财政体制将举办农村义务教育的责任主要放到县级政府，不可能从根本上解决农村中小学教育经费短缺问题。真正的情形与税改政策中要求的税改后教育经费投入不低于税改前水平，做到保工资、保运转、保安全的目标，即“一增三保”有一定差距。
1. 经费严重不足。调查中发现，80%的寄宿制小学每年的经费不足10万元，而其中冬季取暖费就占60%—70%。如岚县社科小学每年经费不足10万元，其中取暖费60%多，电费10%，办公费15%—20%，维修费7%—8%，交通费2%—3%，这几项就占了所有经费的100%。这样生活教师和工勤人员的工资没有着落，学校图书资料、仪器设备和文体器材的购置费都无从谈起，提高教师待遇就成了一句空话，更谈不上开展有关活动。
2.改善办学条件步履维艰。随着教育事业的迅速发展，办学条件要求逐年提高，相对而言，农村学校基础设施建设滞后，特别是农村中小学专用教室、信息技术教育等的必备设施普遍短缺；寄宿生生活用房紧缺、简陋，农村学校没有足够的经费维修校舍，也没有专项经费及时添置实验器材、图书。在吕梁山区多数地区冬季取暖长达6个月之久，购买烧火用煤的开支要占去学校总经费的2/3之多。所以，80%以上的学校有生存危机。
（四）教学需求与优质师资紧缺的矛盾，导致学校教学质量难以提高，家长对学校的信任度逐渐降低，出现生源流失，学校难以为继
欠发达地区因自然环境、经济等原因招募不到优秀教师，甚至招募不到合格教师，导致这些学校与城市学校的差距呈进一步扩大的趋势。
1.教师素质普遍不高。欠发达地区农村小学中专生、初中毕业生在教师队伍中占了绝大多数，他们自身的知识结构很不完善，又因长期生活、学习、工作在乡村，教学中缺乏热情和竞争意识，无法掌握先进的教学技术，信息闭塞，几乎无科研能力可言。新充实的为数不多的大专毕业生，则教学经验不足，一时难以适应。教师素质偏低是农村小学教育面临的一个普遍问题。如岚县圪埚小学，全校在校生175人，代课教师只有19人，这些教师每人都要代几门课程，由于年龄结构老化，知识结构不合理，教育方式落后，教学质量不高。同时还要兼任学校其他工作，所有教师长期处于超负荷工作状态。而该校生活教师只有1人，每天24小时值班，工作压力很大。据统计，2006年，全国小学大专及以上学历教师的比例62.1%，而吕梁偏僻农村山区小学平均仅为30%左右。岚县社科镇中心校某老师告诉笔者：“现在刚毕业的大学生宁愿出去打工也不愿到条件不便的寄宿制学校，即使是民办教师和代课教师，转正后都想方设法往中心校或者城市学校调。”
2.编制严重短缺，造成教师兼职现象严重。创办寄宿制小学后，客观上带来了教职员工的结构变化。农村寄宿制小学学生在校食宿，需要专职的生活教师来负责日常管理服务。同时，学校必须配备足够的餐饮服务、烧锅炉、门卫等后勤人员，方能保证正常运行。但由于目前在寄宿制小学的教职员工配备上，仍然沿用集中办学前的编制思路，依然是21：1的配备，显然已不能适应现在开设的课程及寄宿制小学的实际需求。急需的炊事人员、清洁工、保育员(生活教师)、门卫、锅炉工、校车司机等均无编制，学校自行聘用，不仅质量难以保证，而且因无编制工资没有着落，所以只能由现有教师兼职承担，给原本工作压力就大的教师增加了新的负担。
3.专任教师严重不足。偏远地区的教师配置学科结构不合理，英语、音、体、美教师短缺的问题突出。语文、数学、英语是农村小学的三大主课，但由于英语教师数量少，实行跨校兼课，很大程度上阻碍英语教学的发展，音乐、体育、美术等课程虽然开设，但农村缺少专业教师，没有实现真正意义上的教学，学生的身心难以得到全面的发展，各方面素质难以提高。
综上所述，目前撤并整合后的农村小学教育现状仍不容乐观，一些学校难以为继，面临生存危机。实现教育公平，促进均衡发展，采取措施彻底改变农村教育现状，加强基础教育薄弱环节，尽快使农村小学走出困境，为农村基础教育发展打下坚实的基础，推动农村教育的发展是当务之急。
三、欠发达地区农村小学布局调整后的办学对策思考
（一）实行农村教育普惠制，加大资金投入
寄宿制小学创办能否健康发展，资金投入是关键。建立各级财政对寄宿制小学的经费投入体制，是保证农村学龄儿童真正受益的当务之急，也是寄宿制小学健康生存和发展的重中之重。近几年，各级政府不断加大对寄宿制小学的投资力度，安排专项资金新建、改建、扩建了一大批农村寄宿制小学。但对寄宿制小学办起来之后的运转经费，却没有给予足够的保障。目前最紧迫的是提高寄宿制小学在校生的生均公用经费标准。国家政策应注意调整教育思路，切不可将乡村两级政府排除在外，而应积极调动乡村两级政府办学的积极性和主动性，做到有钱出钱有力出力，形成全民办教育的良好社会风尚。同时也应积极鼓励和吸收企业家投资办教育，既允许企业家独资办，也允许合资办。在政府划拨教育经费时，应注意适当向农村寄宿制学校倾斜，不应是城乡一个标准。并以法律形式设立专项补偿性基金，形成刚性的专项补偿制度。
1. 提高“一补”资金额度，扩大覆盖面。国家“一补”资金的覆盖面原来只有23%，而在农村贫困程度相差无几，因此，许多学校除极个别特殊的诸如单亲、残疾之类的孩子外，都采取均摊的方法分配“一补”资金，这样就起不到应有作用。根据寄宿制小学运转经费的增长因素和实际需要，经测算，小学寄宿生每生每年应比非寄宿生提高200元以上，才有可能保证寄宿制学校的基本运转，覆盖面扩大到50%左右，则可以缓解农民负担。
2.保障取暖经费和购置设备经费，消除安全隐患。欠发达地区烧水、做饭、取暖大多靠煤，随着煤炭价格的上涨，加上一些地方冬季偏长，政府应根据地域和气候的差异，区别拨付相应的经费，保证农村小学的冬季取暖无忧。要有足够的经费支持学校逐步完善基础设施建设，修建学生宿舍、食堂、澡堂、医疗室，购置消毒柜、校车、医疗设备等必要的设施设备，消除安全隐患。
3.保障教师足够的待遇。待遇留人是寄宿制学校留住好教师的唯一办法，调动教师积极性也需要有相应的奖金补助等激励机制。激励包括经济激励和精神激励，经济激励可以通过提高工资待遇、发放奖金、提供安家补助、住房贷款、免费住房、减免税收等，并为教师报销必要的公交车费。政府还可以设立专项激励基金，用于教师经济待遇的提高。一是大幅度提高欠发达地区教师，尤其是边远山区“小型学校”教师的工资待遇，其幅度应达到足以挽留和吸引教师的程度；二是对在边远山区工作满一定年限的教师给予带薪休假的奖励；三是设立教师进修奖学金，鼓励学成后继续回农村学校服务的教师；四是给予为农村基础教育做出特殊贡献的教师以重奖，让他们享受政府津贴。这些措施必须以法律形式固定下来，并使之经常化和制度化。使用精神激励杠杆，对在农村寄宿制学校教育教学中取得突出成绩的教师，在评优评模时予以倾斜，同等条件下优先农村教师，让这些教师在精神上产生优越感，心理上产生满足感，事业上产生成就感，让他们体验到自我价值实现的快乐感。这样双管齐下才能让他们感到工作的愉悦感和生活得归属感，也才能安心农村教育。
（二）制定布局调整后的配套政策，适应农村教育发展需要
1.增加寄宿制学校的编制。寄宿制小学的特点，决定了教职工结构的变化。因此必须尽快增加编制，为寄宿制小学增加管理人员和服务人员编制，才能保证寄宿制学校实现基本管理。编制部门要打破传统的编制核算方法，根据学校现有情况核定编制，尽快增加教师编制。增加编制还要向农村寄宿制学校倾斜，同等条件下优先农村寄宿制学校，解决农村小学急需的生活教师、医疗人员和工勤人员编制问题。
2.师范院校实行免费制，提高师范院校招生门槛，保证教师质量。国家应扩大师范院校免费教育面，将重点放在师范专科院校，因为地方师范专科院校才是培养农村小学教师的摇篮。在师范院校学生的分配上也应和其他学校学生有所区别，不应同等对待，师范生可实行合同制分配，也就是入学时与户籍所在地政府签订就业服务合同，毕业后回户籍所在地农村小学服务一定年限，期满方可调动。这样不仅可以满足农村小学教师数量不足的需求，也可吸引一大批高素质人才报考师范院校，投身教育事业。
同时要针对寄宿制小学专任教师严重缺乏的现状，抓紧开展定向培养农村寄宿制小学师资培养工作。定向培养的教师“直送直派”，直接到农村寄宿制小学任教，不得改派。5年内不许调离。大力推行教育人事制度改革，采取激励措施引导城镇超编教师向农村缺编学校流动。
3.将学前教育纳入义务教育范畴。学前教育是学生顺利过渡到学校教育的准备，这种准备不仅仅是知识的准备，也非物质上的准备，最主要的是心理上的准备，是身心素质的全面准备。建议国家将学前教育纳入义务教育范围。根据农村人口比例，设立幼儿园，如500人以上村庄，建一所幼儿园，配备3位幼儿教师，500人以下村庄，可根据具体情况建一所中心幼儿园。也可与现有幼儿园园主合办，由政府投资一部分，园主自己出一部分，对现有幼儿园进行改建。还可鼓励有实力的现有幼儿园扩大规模。无论合办还是独办，都必须由政府委派幼儿园教师。
4.丰富农村寄宿制学校的教学设施。建设图书室，加大图书资料的资金投入，保证图书的数量和质量；购置必要的教学仪器，更新电脑设备和实验设备，建立多媒体教学系统，丰富和完善远程教育网络；配备必须的文体器材，购买体育、音乐活动器材，适宜低年级学生的童话故事光盘、录像带等，保障学生应有的精神文化生活的开展，保障学生身心健康发展。
（三）立足长远，协调发展，高校运行，注重质量
1.正确协调布局调整与农村社会和谐发展的关系，分步稳妥进行规划，坚决避免重复建设和投入浪费。小学布局调整使部分农村出现萧条现象，这给农村和谐社会建设带来挑战，也进一步影响到新农村建设的进展。如何使部分农村的萧条程度降到最小，这是目前的关键任务。协调好农村文化建设、基础设施建设的正常运转以及农村治安环境的维护等关系也是关键。
农村小学布局调整应该以促进当地农村义务教育的健康发展，保障农民子女尽可能接受到高质量的基础教育为根本出发点，各项调整工作与措施的落实，都必须围绕着有利于在确保农村义务教育普及的基础上，最大程度地优化和整合农村教育资源，以保障更多的农村学生能够接受到优质的学校教育。所以，制定规划可不考虑当年困难而一步到位，但实施规划必须从当前的实际出发，切不可操之过急盲目地搞一步到位。今后的教育投入，特别是校舍修建，一定要考虑长远规划实施的需要。同时，凡撤并学校的村应将原来办学的经费转为学生到外校寄宿的助学金，尽量减轻群众负担，保证调整、“普九”两不误。
2.正确协调布局调整与学生家庭经济平衡的关系，教育规划必须在人口预测的基础上进行制定。新出生人口及学龄人口的发展预测，是制定教育规划的重要依据。如果按学龄人口高峰期的学生数制定规划，当人口高峰过后必然造成大量的教育资源浪费。若按学龄人口低谷的学生数规划，当低谷过后，必然出现校舍占地不足、房舍短缺等被动局面。比如1万口人的乡镇，按12‰的出生率计算，每年仅出生120个孩子，五年将出生600个孩子。若办一所寄宿制小学，这所学校也最多仅有600个学生，若40人一个班，这个学校恰好是15个班规模的教育资源利用率最佳的理想学校。但是，还要注意人口流向城市化的趋势。农村劳动力进城务工导致部分农村常住人口锐减，而小学布局调整以后出现的家长陪读使撤销小学的农村人口再次减少，村庄里的中青年劳动力所剩无几，农村抛荒撂荒现象严重。陪读导致的家庭农务收入减少和在子女就读地的额外支出的加大，严重影响了部分家庭的经济收支平衡。因此，目前的任务是如何把家长从照顾子女的事务中解放出来，使家长能正常经营承包田的耕种，减少损失，增加收入。应该把布局调整给部分学生家长带来的经济负担降到最低，从而解决布局调整导致的减轻政府经济负担与加重部分学生家长经济负担的矛盾。
3.正确处理布局调整与农村教育公平与效益的关系，实现办学条件的现代化和师资的高水平。布局调整要处理好公平与效益的关系，既要优化教育资源的配置，又要照顾各方利益。农村小学生是今后农村建设的主力军，是农村未来的主人。为了使教育“面向未来、面向世界、面向现代化”，小学就要开设英语和现代信息技术课，计算机要应用于学生的学习和教师的教学。调整后的小学要有针对性地制定相关的教学计划，使教学能兼顾到各种背景学生的利益。协调好师生关系，使教和学能同步进行。
4.正确处理布局调整与学校健康发展的关系。学校要发展，生源是命脉。农村寄宿制小学只有加强内部管理，形成科学、完善、规范的管理体系，以管理提质量，以效益求发展。管理视角要深入到每一个方面，每一个点，建立德智体美全面发展的教学目标要求，切实开展素质教育，给孩子展示的平台，保障孩子的天性得以健康发展。
总之，教育是一篇大文章，需要全社会共同的努力建构。农村小学布局调整是一项有利于农村义务教育持续、健康发展的系统工程，作为政府，应保障科学规范法规的出台及贯彻落实和督察；作为教育管理部门，应作好推行管理督导与及时反馈；作为教师，应爱岗敬业教书育人；作为家长，应热心公益关心教育。这样才能保证欠发达地区农村教育健康有序的发展。 2009.10.30
