第6期
(总第106期)
民进吕梁市委 2015年8月12日
目 录
★ 关于解决农村土地撂荒的建议
★ 应建立适合我国国情的环境损害补偿基金制度
★ 建议现阶段县市区医院实施分级诊断制度
★ 农村建筑市场监管亟待加强
关于解决农村土地撂荒的建议
吕梁民进骨干信息员梁瑜反映：我国广大农村经济、社会发生了翻天覆地的变化，特别是随着城镇化建设步伐的不断加快，大批的农村剩余劳动力开始出现，也由此形成了农村从事种植业生产的劳动力薄弱和个别地方土地撂荒的现象。
以吕梁市为例，2014年吕梁市农民人均纯收人5364元，其中工资性收入占我市农民人均纯收入的57%以上，劳务收入已经成为农民增收的一项主要途径。不少农民工在完成资本积累后，带着资金和技术返乡创业，开办企业，带动了当地经济的发展。但也加剧了地方土地撂荒现象的严重性。
一是农村劳动力大量转移。由于乡镇企业发展缓慢，未能吸收大量农民就业，使得他们只能选择向经济较发达地区的二、三产业流动，以便获得更大的经济效益。
二是城乡差距拉大，农村基础设施落后，生产生活条件差。农村的基本建设如水、电、道路等建设落后，有的地方水、电、路不通，有些偏远山区甚至连电视、广播也很难接收，农民的生产生活条件很差，在这种情况下，城市就成为农民向往的生活“乐园”。
土地撂荒问题是当前各类经济矛盾的集中体现，必须引起高度重视。为此建议：
一、各级政府应树立粮食自给自足、自力更生的观念，牢牢把握把“米袋子”“菜篮子”的掌控权。要提高对土地资源和农业基础地位的认识，增强解决抛荒问题的紧迫感，全面落实支农惠农政策，不断增加农业、农村的收入，不折不扣地将种粮补贴落到实处；要有效监管，全面贯彻落实各项扶持政策，调动农民的种粮积极性，加大农业科技投入，大力培养农村实用人才。
二、积极发展乡镇企业，督促工业反哺农业。大力推进城镇化建设,增加非农就业机会，就近转移农村剩余劳动力，以使农民“离土不离乡”。大力扶持农耕，培植种粮大户、种田能手和农业企业家等。要以各种方式奖励种粮大户，种田能手以及农业企业家，并在政策上给予优惠，鼓励他们在现有的规模上扩大经营，实现产业化、规模化、集约化经营。
三、各县市要按照“稳制、分权、搞活”的原则，在新一轮土地改革中强化所有权、稳定承包权、放活经营权，实行土地所有权、承包权和使用权的适当分离，引导农民进行土地流转。坚持“自愿、依法、有偿”的原则，尊重撂荒农户在土地使用权流转中的意愿，严格按照法定程序操作，充分体现有偿使用原则，不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转。各涉农部门坚持“指导、管理、规范”的原则，加强对撂荒耕地流转各个环节的管理指导，保障土地流转和规模经营的规范、有序进行。实行种粮大户奖补制度，对粮食种植面积在100亩以上的种粮大户给予补贴。
应建立适合我国国情的环境损害补偿基金制度
吕梁民进骨干信息员侯江认为：环境损害是环境侵权行为给他人造成环境权益、财产和人身权益，以及其他权益的损害。包括水污染、大气污染、有毒化学品、放射性物质污染、噪声、突发性环境事故、光污染、海上石油污染等导致的权益侵害现象。环境损害原因复杂、侵害过程缓慢、侵害后果波及人数众多、范围极广，这不仅危害了私人利益，更涉及到对社会利益的损害。
我国现有的环境损害救济制度仍以民事侵权责任制度为主，然而，传统的民事侵权损害赔偿是建立在能够确定侵权人、侵权责任个别化、具体化的基础上，在独特的环境损害救济上存在明显的局限性。虽然在2007年12月，原国家环保总局、保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，并积极开展环境责任保险试点工作，但其同样具有局限性，难以真正起到对环境损害的有效救济。
建议秉承“谁污染谁负担”、“谁受益谁补偿”原则，设计符合我国国情的环境损害补偿基金制度。具体做法如下：
一、积极筹措环境损害补偿基金
1、排污费和环境税。排污收费制度是为解决环境污染治理与控制费用的合理负担问题而采取的措施，是污染者负担原则的具体落实。排污费使用遵循专款专用的原则，可以为环境保护公共事业筹措必要的资金。一方面从排污费中抽取一部分资金作为环境污染损害补偿基金的一个来源；另一方面征收环境税。
2、财政拨款。公民的社会保障权是宪法规定的公民的基本权利之一，当社会成员面对工业化带来的社会风险时,国家应当主动干预公民的生活，介入对公民的积极救助。因此，政府应当从财政收入中拨付一部分款项用于对公民环境受害的补偿。
3、社会捐助及基金运营收入。随着人们保护环境的意识不断增强，越来越多的人愿意投身到环境保护的公益事业中，应给予鼓励和支持；基金组织可以从基金中抽出一部分用用于支持企业技术开发创新,清洁生产，降低环境污染事故发生的风险。
二、在申请支付与追偿方面的建议
1、申请主体。申请的主体应该是环境侵权受害人本人，当本人死亡或者无法申请时，由其近亲属代为申请。如果允许无利害关系的人进行申请，受害人有可能得不到补偿金，且基金组织的代位追偿权将难以进行。
2、申请程序。申请人提出申请时，应负“初步证明责任”，即对负责证明资金穷尽其他救济手段，即通过民事诉讼和环境责任保险仍然无法获得救济。举证的目的，一则证明申请人的赔偿申请理由成立；二则有利于环境赔偿基金管理机构予以审查。环境损害补偿基金审核机构经审查认为符合条件的，则决定支付，发布公告，并通知相关法院和有关当事人。
3、补偿范围与赔偿标准。补偿范围应仅限于人身损害和直接经济损失。在当前我国，全额补偿受害人损失不具有可行性，赔偿标准应以“及时救助、合理分担部分损失”为原则，从日本的公害健康补偿范围看，主要包括:医疗给付及疗养费、残疾补偿费、遗属补偿费、一次性遗属补偿、儿童补偿津贴、医疗津贴和葬费等7种。可以借鉴日本做法。
4、追偿。环境损害补偿基金的给付，其前提是受害人穷尽了各种救济手段，其目的是为了仅限于填补受害人所受的损害，而不在于提供其额外的利益。在现实中，因各种原因，有可能环境侵权受害人在得到环境损害补偿基金的给付后，明确了环境侵权人或第三人，且侵权人或第三人有支付能务，在这种情况下，我们应该设立基金组织的代位权制度，规定基金组织在履行基金补偿义务后，可以代位行使提出申请的环境侵权受害人对第三人的请求权。代位权行使以支付补偿金为法定要件。环境侵权行为造成损害后，受害人对第三人有损害赔偿请求权，此请求权在基金组织履行补偿金给付义务后，当然而直接地转移给基金组织，后者能够以自已的名义代位行使，但是在申请人得到补偿金之前，在可行的情况下，仍然保有对第三人的损害赔偿请求权，以免其已将损害赔偿请求转移给基金组织，而对基金组织的补偿金请求权却得不到及时的满足，又不能向第三人行使赔偿请求权。如果受害人已获补偿金，也只是在补偿金范围内的损害赔偿请求权转移给了基金组织而已，其对第三人的损害赔偿请求权并不因此丧失。如果受害人向第三人主张损害赔偿，则第三人不得以其已获得基金补偿为由而据以抗辨，如果受害人因此而获得超额的赔偿，基金组织有权向其主张返还超额部分。虽然在基金支付补偿金后，基金组织取得法定代位权，若其不行使，亦不得限制受害人行使赔偿请求权。
建议现阶段市县（区）医院实施分级诊疗制度
吕梁民进骨干信息员王旺龙反映：《国家公立医院改革实施意见》中要求在2017年所有地级以上城市都将全面推开公立医院综合改革试点，而与此同时县级公立医院改革也作出了相应部署，要求2015年全面推进县级公立医院综合改革。这些改革重点将废除以药养医，分级诊疗双向转诊，降低药占比，改革医保支付方式，按病种付费，减少流通环节，建立信息公开机制等。推动建立分级诊疗制度方面要求2015年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高20%以上，减少三级医院普通门诊就诊人次。
以目前吕梁市的医疗资源为例，目前只有市医院和汾阳医院两所三级医院，十二所县级医院。乡镇及社区级医院目前主要从事公共医疗要求服务，已越来越少的从事诊疗活动，因此，分级诊疗主要是在市级医院和县级医院之间进行。当然，由于患者的要求在提高，患者直接到升级三级医院就诊也有相当比例。从保证患者得到有效治疗，方便患者就诊，减少医患纠纷角度出发，建议：
一、市县区卫生行政部门尽快制定一套行之有效的分级诊疗的指导意见和实施办法。由于各县级医院医疗水平的不均衡，应尽快确制定各级医院诊疗的病种，双向转诊标准，以及考核、评估的方法，制定双向转诊的约束制约机制。
二、要完善信息系统建设，依托信息平台为双向转诊，分级诊疗提供信息技术支撑。各医院应加强分级诊疗科的管理，接收转诊患者，建立绿色通道，确保转诊顺畅。要整合居民个人卫生信息，包括九项基本公共卫生服务情况及体检、检验、检查等内容，丰富健康档案，实现资源互通、共享，避免重复检查，减少资源浪费，提高工作效率，最终要在全市全省甚至在全国范围内建立资源共享互通平台。
三、要加强基层医疗技术力量的培养，分级诊疗的关键在于基层技术力量。基层医疗技术力量直接决定患者对分级诊疗的信心。因此提高基层医疗服务能力是分级诊疗的核心内容。基层应积极引进和培养人才，同时应促进市级医疗专家定期到县级医院轮诊。
四、要完善新农合、医保患者的报销机制。要用经济的杠杆落实分级诊疗制度，缓解大医院“看病难”，基层医院“吃不饱”的现状。要降低基层医疗机构的报销准入门槛，提高基层医院报销比例，根据各地报销情况，在保证医保基金安全的前提下，调整提高基层医院诊疗报销比例，使更多的居民“得实惠于基层”。
五、要加强分级诊疗的监督指导。各级卫生行政部门牵头，医保、农医保配合，根据分级诊疗工作的指导意见和实施方案，定期对各级医院的分级诊疗工作开展督查，及时发现问题并进行整改，确保各级医院诊治病种分流合理、就诊有序。
农村建筑市场的监管亟待加强
吕梁民进骨干信息员张材反映：近年来，随着国家政策逐步向农村倾斜，财政支农力度逐年加大，涉农项目逐年增多，农村建筑市场长足发展。但也有一些不容忽视的问题，有待于我们认真研究解决。
一、农村建筑市场中存在的问题
1、“重城轻乡”思想观念长期普遍存在，相关部门对农村建设中存在的突出问题和矛盾，缺乏深入扎实的系统研究，长期忽视对农村建设的指导和引导，致使有序促进农村建设市场发展的政策措施出台滞后，很大程度上制约着农村建设市场的发展。
2、政府对农村建设市场监管严重缺位，缺乏相应的管理机构和人员，国家政策难以执行到位，村镇建设基本处于监管盲区。
3、无证无照的个体工程队占据着农村建筑市场，他们忙时是农民，闲时是“建筑工人”，放下镰刀，拿起瓦刀，缺乏专业技术服务组织的指导，建筑质量堪忧，存在着很大的事故隐患。
4、农村建材生产供应体系极不规范，对产品质量的检验、检测不到位，致使大量劣质建材充斥农村建筑市场，安全隐患严重。
二、规范农村建筑市场的建议
1、建立健全村镇建设管理体系，落实至每个村，形成人员相对固定、工作经费落实、职责分工明确的县、乡、村三级村镇建设管理网络体系。
2、组织建设、质监等专业技术下乡服务队伍，解决农村建设中存在的实际问题，针对农民建筑工人进行必要的技术培训指导。
3、规范农村施工队伍的管理，在国家施工企业资质标准的基础上，针对农村建设的特点，建立适合于农村建筑、有利于规范个体施工队伍的管理办法。
4、加强农村建材生产、销售、使用的监管，质监、建设、工商等部门要联合开展劣质建材专项整治行动，从源头确保农村建设市场建材性能和品质。
